Antecedentes do Planejamento Urbano de Vitória e de Serra

Até o início do século XIX, a região da Grande Vitória (que incluía a Capital e os municípios de Serra, Vila Velha e Cariacica) não apresentava complexidade urbana e econômica suficiente para demandar a elaboração de Planos Urbanísticos, nem contava com diretrizes para dinamização da economia. Segundo Klug (2012), após sua fundação, o núcleo de Vitória recebeu pouca atenção, tornando-se “esquecido” pela Coroa Portuguesa. Naquele século, o núcleo de Serra, ainda integrado administrativamente ao território de Vitória, restringia-se a uma freguesia. Posteriormente, em 1833, Serra foi elevada à categoria de Vila, desmembrada de Vitória, embora ainda contemple um pequeno núcleo urbano ao pé do Monte Mestre Álvaro.

Entre meados do século XIX e a primeira década do século XX, algumas intervenções urbanas foram projetadas e executadas em Vitória, tais como 1) aterros para servirem como expansão urbana do núcleo central; 2) embelezamento dos logradouros públicos, na tentativa de modernizar a capital por meio da retificação e do alargamento de vias; 3) expansão da malha urbana, principalmente com o projeto de Saturnino de Brito para o Novo Arrabalde. Mas tal crescimento não foi acompanhado de um planejamento para controle da ocupação urbana. Portanto, iniciaremos esta historiografia a partir de 1917, devido à proximidade conceitual entre os planos urbanísticos originados após esse ano e a acepção hoje adotada

para o Plano Diretor. Restringir-nos-emos aos projetos urbanísticos de Vitória, pois, naquele período, em Serra, essa questão não era aplicada, portanto não oferece elementos para esta pesquisa.

No caso de Vitória, é possível identificar o início de um processo de planejamento urbano com fins de controle e de adequação urbana por meio do Plano de Melhoramentos e Embelezamento de Vitória. Nesse Plano, o governador Jerônimo Monteiro considerava o sítio de Vitória inapropriado aos preceitos urbanísticos modernos e, a partir dessa premissa, com a razão que lhe cabia, estabelecia

[...] uma nova planta para a cidade, realizando um programa de remodelação profunda baseado nos princípios de embelezamento, saneamento e modernização, aterrando e ajardinando mangues, demolindo casas, construindo inúmeros edifícios públicos, reformando outros, saneando e retificando ruas. Instalou redes de água, esgoto e energia elétrica na área central (KLUG, 2012, p. 4-5). A imagem de futuro eurocentrista estabelecida pelo governo, com a conivência da sociedade, inaugurou na região um pensamento urbanístico pouco adequado para o contexto político, para os aspectos morfológicos e ambientais e para a dinâmica econômica de Vitória. O contexto político da época era marcado pela competitividade entre outras metrópoles mais ativas economicamente, sobretudo as vizinhas capitais do Sudeste. Morfologicamente, a cidade e principalmente seu centro urbano, com seu relevo acidentado, não eram um sítio adequado ao traçado retilíneo moderno. Economicamente, Vitória buscava estabelecer-se como uma cidade porto e, a partir do ideário republicano, o porto tornou-se o epicentro da vida da cidade. A importância atribuída à dinâmica econômica passou a figurar (e, em alguns casos, a nortear) todos os planos setoriais do Estado (SIQUEIRA; VASCONCELOS, 2012).

Um Plano Diretor ainda inicial começou a delinear-se com o Plano Geral da Cidade em 1917, que, segundo Mendonça (1999, p. 2), “estruturou Vitória a partir de novos alinhamentos, inseriu novas vias ao sistema viário da cidade, propôs a expansão de bairros projetando novas quadras, promoveu desmonte de morro, demolição e reconstrução de monumentos e desenhou novas praças”. Esse plano, segundo o então governador do Estado (à época titulado como Presidente do Espírito Santo), Bernardino de Souza Monteiro, visava complementar os projetos de expansão lançados por Saturnino de Brito com o “Projecto de um Novo Arrabalde” em 1896,

uma vez que este não previa a “completa remodelação da cidade” (MONTEIRO, 1916, p. 14). Ao mesmo tempo, o Plano visava dotar a capital de infraestruturas e serviços urbanos, para também refletir diretamente, a quem por ela passasse, o estágio de progresso e desenvolvimento econômico (pretensamente industrial) aos moldes europeus, que, naquela época, se manifestava pelo dinamismo agrário. O Plano de 1917 assumiu uma concepção integrada em prol tanto da reformulação sanitarista da infraestrutura urbana quanto dos serviços urbanos voltados às demandas por reestruturação econômica no pós-guerra. Esse Plano Diretor inicial ainda não havia assumido o papel de zonear as funções urbanas e de restringir a ocupação do solo. No seu todo, o Plano expressava uma utopia, sem incorporar deliberadamente as demandas da República. O documento não chegou a ser publicado em forma de lei, o que não impediu que fosse parcialmente implantado (MENDONÇA, 1999).

A questão ambiental, na época da elaboração do Plano de 1917, era assunto recorrente no campo teórico. A problemática ambiental era o contexto que justificaria muitas das prerrogativas e investiduras do Estado naquele momento. Tal problemática diferia fundamentalmente do que hoje podemos chamar de crise ambiental, pois, contrariando o pensamento da justiça ambiental (comentado na seção 2), a natureza passou a ser entendida como preparadora do sítio que o homem devia reorganizar para responder a seus desejos e necessidades (LA BLACHE, 1898, apud ABREU, 2002). Foi a partir desses preceitos que o contexto sanitarista passou a nortear tanto o Plano de 1917 quanto o de 1931.

Em 1931, o engenheiro Henrique de Novaes, a convite do prefeito, elaborou o Plano de Urbanização de Vitória, que propunha implementar novas áreas de expansão industrial bem como de expansão habitacional para a “classe operária”. Novaes prosseguiu com as diretrizes de melhoria urbana em atendimento às dinâmicas econômicas portuárias e industriais, previstas no Plano de 1917. Vale destacar que o Plano de 1931 se aproximou do modelo de Plano Diretor hodierno, ao implementar o zoneamento urbanístico nas áreas de expansão e adensamento urbano-industrial. Esse Plano trouxe uma inovação,

[...] ao lançar sobre a cidade um zoneamento de acordo com as atividades e usos a serem desenvolvidos. Tem-se, então, a ampliação da zona residencial já proposta pelo projeto de Saturnino

de Brito, a criação de um bairro industrial em uma região próxima à área de expansão do porto, a criação de dois bairros operários ao lado do bairro industrial e a consolidação da área central próxima ao porto como zona comercial. Esse zoneamento deveria ser complementado por legislação urbanística controlando uso e ocupação do solo (KLUG, 2012, p. 6).

Embora o Plano de 1931 tenha sido implementado apenas parcialmente, algumas das propostas foram retomadas no Plano Agache de 1945, que foi elaborado pela

Empreza de Topografia Urbanismo e Construção Ltda. (ETUC), com supervisão do

urbanista Alfred Agache. Este plano propunha a “formação de muitas perspectivas e visuais, a inserção de elementos atrativos, a construção de conjuntos monumentais e a presença de sistemas de parque e jardins” (KLUG, 2012, p. 8). Tal Plano teve a adesão voluntariosa e inflada da mídia e da sociedade abastada, mas foi posteriormente engavetado, sem que os projetos previstos fossem implantados integralmente.

O Plano de 1945 tinha como diretriz principal a resolução do problema da circulação viária, mas não se restringia a essa problemática. Incluía toda a cidade, apregoando que, para atender a expansão das atividades econômicas, apenas a retificação do traçado urbano seria insuficiente. Tratava, também, da regulação de gabaritos das edificações e da expansão do porto (principal atividade econômica ainda vigente), bem como inseria o núcleo fundacional de Vitória dentro de uma posição elevada na rede intraurbana da cidade (BOTECHIA; BORGES, 2014). A preocupação estética foi o valor fundamental para a definição de projetos de intervenção na ilha de Vitória. Tal preocupação sobrepunha-se a valores sociais ou ambientais, notadamente nas propostas de remoção de favelas e no desmanche do Morro do Pinto para construção de um cemitério-parque, que uniria ao valor de uso o valor estético. A expansão urbana limitou-se a um único espaço novo projetado, o que refletia

[...] um momento diferencial no processo de planejamento de Vitória, pois a preocupação com áreas para expansão da mancha urbana não aparece mais como fator principal, mas sim a reestruturação de bairros ocupados por população de baixa renda e a ocupação de vazios urbanos que faziam parte da paisagem (KLUG, 2012, p. 7). Assim como no Plano de 1931, no Plano Agache também foi proposto um zoneamento para uso do solo (ainda não na forma de legislação), que objetivava tanto o ordenamento das funções urbanas como o embelezamento da cidade.

Os Planos de 1917, 1931 e 1945 tinham forte relação com as recomendações de Henrique de Novaes. Segundo Mendonça (1999), sua influência se estendia desde a visão sanitarista de 1917, percorrendo as diretrizes de expansão urbana por meio de aterros em 1931, chegando até o zoneamento de uso em 1945.

No Plano de 1917, a cidade apresentava-se mais compacta; ainda assim, Novaes abordou o contato com o continente, a rodovia contornando a ilha e uma Av. do Porto que oferecia margem à continuidade futura, situações acrescidas a Vitória nas décadas seguintes. O Plano de 1931 já distinguia zonas na cidade e em sua extensão, projetada a partir de aterro, fato realizado no transcorrer da segunda metade do século XX, embora com características de uso distintas da previsão de Novaes.

[Em 1945 ...], Novaes como prefeito, revelando seu terceiro momento significativo como urbanista, [...] expõe as diretrizes gerais do plano de urbanização a ser contratado, apresentando, antecipadamente, a cidade dividida em seis zonas (MENDONÇA, 1999, p. 4).

No Regime Militar, entre os anos de 1960 e 1970, o Estado centralizado e autoritário substituiu os planos universais pelo planejamento setorial. Os planos urbanísticos restaram restritos à política habitacional e à regulação da propriedade privada. Diferentes denominações e conceitos foram aplicados a planejamento, segundo Botechia e Borges (2014). Os principais tipos de instrumentos utilizados foram os planos diretores, o planejamento integrado e o plano de desenvolvimento, os quais se caracterizavam pela linguagem e pelas definições de cunho técnico e abrangente. No caso de Vitória e Serra, podemos citar: o Plano de Valorização Econômica do Estado, de 1950, o Plano de Erradicação dos Cafezais, de 1962 e de 1966, o Plano de Industrialização Rural, de 1965, o Plano Nacional de Habitação e a criação do Centro Industrial de Vitória (CIVIT), de 1972. Esses planos iniciaram uma evolução urbana marcada não somente pela concentração progressiva do controle urbano por parte do regime central, como também pela institucionalização de normas urbanísticas por meio de leis e diretrizes de governo.

Embora os planos supracitados tenham influenciado os espaços urbanos das cidades capixabas (principalmente os da Grande Vitória) nos campos de habitação, transporte e saneamento, tais ações pouco se relacionam com as dos Planos Diretores atuais. Segundo Villaça (1999b), os objetivos dos planos federais do período militar não visavam à organização do espaço intraurbano, dessa forma, diferenciavam-se fundamentalmente do conceito de planejamento urbano atual, que

visa à organização do espaço urbano aplicado a uma cidade, considerando seus contextos físico-ambientais, políticos e culturais. No caso da Grande Vitória, os planos relacionados à atuação do BNH, do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) e do Plano Nacional de Saneamento não objetivavam atuar especificamente no espaço urbano e, mesmo que tenham tido impacto sobre esse espaço, agiram de forma indireta e despreocupada (MENDONÇA, 2014). Tais ações, portanto, não podem ser enquadradas no que chamamos hoje de planejamento urbano, portanto, não figuram como objetos desta pesquisa.