3 APLICAÇÃO TEÓRICA E LIMITAÇÕES DOS
externa com as demais políticas públicas. Ou seja, tornou-se evidente que a busca pelo desenvolvimento sustentado, considerando os princípios da equidade e da inclusão social, dependeria de uma contrapartida na política externa. Por se tratar de um tema de interesse dos diversos países do mundo, e não apenas do Brasil, é importante analisar o fenômeno da exclusão social e do aumento da pobreza em todos os seus níveis, inclusive, em até que ponto as relações internacionais interferem nessa questão. Daí advém a necessidade de se discutir as políticas brasileiras de combate à pobreza e à promoção do desenvolvimento social, correlacionando-as com a inserção internacional do país e o “seu lugar no mundo”. (PENNA FILHO, 2007)
Nesse sentido, Giorgio Romano Schutte (2013) aponta dois aspectos fundamentais dessa evidência. O primeiro foi a crescente busca por uma desarticulação das assimetrias existentes no sistema internacional, que impedem uma atuação mais incisiva do Brasil e, de maneira geral, dos demais países emergentes. E o segundo foi o surgimento da percepção de que o país não ocupava a posição de protagonista que lhe era inerente, devido às suas dimensões territoriais, populacionais e econômicas.
Para compreender como se deu essa interação entre doméstico e internacional, durante o governo Lula, é essencial desmitificar a ideia de que a política externa não é uma política pública, mas uma política de governo de caráter excepcional. De acordo com Celso Lafer (2000), no século XXI, a construção da autonomia necessária para o desenvolvimento só pode ser construída por meio de uma participação ativa na gestão da ordem mundial, ou seja, os interesses específicos nacionais estão, inevitavelmente, ligados aos interesses na dinâmica do sistema internacional. Consolidar a política externa como um instrumento do projeto nacional de desenvolvimento tornou-se um dos objetivos principais de Lula, destacando-se a ênfase nas relações com os outros países em desenvolvimento, ou emergentes, e a busca pela afirmação do Brasil como protagonista no processo de mudança da arquitetura institucional mundial. (LAFER, 2000) Portanto, é possível identificar, nesse período, uma tentativa constante de manter a coerência entre um projeto
“neodesenvolvimentista”, uma inserção internacional soberana e altiva e uma nova agenda de ativismo estatal, com foco nos principais desafios nacionais: a redução das significativas desigualdades sociais e a eliminação das vulnerabilidades sociais crônicas – perspectiva humanista. (SCHUTTE, 2013)
No que diz respeito ao combate à fome e à extrema pobreza, Lula, ainda em 2003, se projetou como uma liderança mundial. No Fórum Social Mundial (Porto Alegre) e no Fórum Econômico Mundial (Davos), Lula foi o único chefe de governo ou de Estado que participou com um único discurso sobre fome e miséria. Essa temática havia sido escolhida para questionar a própria lógica da ordem econômica mundial. Além da articulação com a França e o Chile em torno da Ação Global contra a Fome e a Pobreza, o Brasil contava com o apoio do então Secretário Geral das Nações Unidas, Kofi Annan, que enxergava nessa mobilização uma possibilidade de enfatizar uma agenda positiva de discussão16 – relacionada ao novo paradigma de Segurança Humana – em detrimento da agenda de guerra – marcada por um retorno à perspectiva realista de segurança coletiva – iniciada pelos EUA após o atentado de 11 de Setembro de 2001. (SCHUTTE, 2013)
Pode-se dizer que o combate à fome e à pobreza foi um elemento central para o questionamento da ordem internacional e apareceu, inclusive, nas discussões sobre os subsídios oferecidos pela União Europeia e pelos EUA aos seus agricultores, gerando impasses na Rodada Doha, da Organização Mundial do Comércio (OMC). E, apesar de um inicial excesso de voluntarismo e projeção, além do contexto internacional desfavorável – com a agenda de segurança voltada para os conflitos norte-americanos no Oriente Médio, para o combate ao terrorismo – terem contribuído para a campanha brasileira perder espaço, ela permitiu que o Brasil pautasse uma série de questões em torno das quais poderia se projetar de maneira distinta. Dentre essas, pode-se destacar a internacionalização da Embrapa, os programas de cooperação para a produção do etanol (importante para a segurança ambiental), a articulação com países africanos produtores de algodão e a inclusão do tema da segurança alimentar17 na esfera da cooperação. (SCHUTTE, 2013)
Nesse contexto é importante destacar a abordagem da Teoria de Securitização como uma ferramenta teórica, complementar ao “Jogos de Dois Níveis”, para compreender
16 Durante a abertura da Assembleia Geral da ONU, em 2004, o Ministério das Relações Exteriores do Brasil lançou uma nota que deixava evidente esse impulso brasileiro por estabelecer uma agenda positiva de discussões, na qual o país pudesse assumir a posição de protagonista que lhe cabia, nos fóruns multilaterais:
“Compartilhamos a visão de que enfrentar a pobreza e a injustiça social no mundo é vital para a segurança e a estabilidade de todos os países, tanto desenvolvidos, como em desenvolvimento.” (Disponível em:
<http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/2004/09/21/declaracao-de-nova-york-sobre-a-acao-contra-a-fome>).
17 Em 2011, o embaixador brasileiro José Graziano foi eleito para o cargo de Secretário Geral da FAO (Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação).
esse processo em que o Brasil buscou moldar a agenda internacional a seu favor, principalmente por meio do discurso. De acordo com a Teoria do Ato do Discurso18, de Ole Waever (1998), o processo de securitização segue uma linha de raciocínio lógico.
Primeiramente, uma questão, que antes não era politizada, torna-se politizada através do discurso. Ou seja, o reconhecimento dessa questão como sendo de segurança pressupõe o ato do discurso, que representa o momento que um determinado objeto de referência começa a fazer parte dos discursos e das agendas dos principais atores políticos. Em segundo lugar, esse discurso pressupõe uma aceitação geral pela audiência, a quem esses argumentos se dirigem.
Percebe-se aqui o elemento constitutivo da Teoria da Securitização, que condiciona o sucesso da securitização ao modo como as questões são apresentadas e aceitas, em detrimento das qualidades das ameaças representadas por essas situações. É exatamente por causa desse caráter constitutivo da Teoria da Securitização que alguns atores ou instituições possuem maior sucesso, em promover a securitização de algumas questões, em relação a outros, principalmente devido à sua credibilidade perante a audiência internacional. (BUZAN;
WAEVER; WILDE, 1998)
Nesse sentido, destaca-se que, apesar dos avanços alcançados por esse modelo de política externa, adotado no governo Lula, é possível constatar que, a longo prazo, o Brasil não atingiu as expectativas com relação à tentativa de securitizar uma agenda internacional voltada para o novo paradigma de segurança coletiva e para as novas vias de cooperação. Isso se deveu, especialmente, às condições desfavoráveis da ordem internacional, discutidas anteriormente, como o retorno à perspectiva clássica de segurança com o objetivo de combater o terrorismo, a crise das instituições multilaterais e as incertezas sobre os novos vieses de cooperação não tradicionais que foram ressaltados. Se a década de 1990 foi considerada a década das conferências sociais – com destaque para a Cúpula Mundial sobre o Desenvolvimento Social, realizada em março de 1995 –, proporcionando um ambiente favorável para a inclusão e securitização das temáticas da inclusão social, do combate à pobreza e do desenvolvimento social na agenda internacional, já não é possível dizer o mesmo sobre o início do século XXI, marcado pelo retrocesso na agenda da Segurança Humana e pela crise sistêmica das instituições multilaterais.
18 Tradução Livre.
Do ponto de vista doméstico, ademais das limitações dos programas assistencialistas de transferências de renda, discutidas anteriormente, como as características excludentes do mercado de trabalho, o grau de pauperização da população, o nível de concentração de renda e desigualdade social e a falta de transparência, que impedem uma efetiva universalização do acesso aos benefícios sociais, o desafio brasileiro, para o século XXI, é ainda maior: romper com essa estrutura social indigna e integrar essa grande massa de brasileiros no processo produtivo do país, possibilitando o acesso a condições humanas de sobrevivência e o exercício da cidadania. (PENNA FILHO, 2007)
CONCLUSÕES
O objetivo principal do presente trabalho foi analisar como a política externa brasileira, durante o governo Lula, buscou a inserção internacional do país, priorizando, dentre outras dimensões da política externa, o novo paradigma de Segurança Humana e enfatizando a utilização de novos instrumentos para enfrentar as ameaças transnacionais, com ênfase no combate à pobreza e à exclusão social. Nesse sentido, buscou-se compreender o papel das políticas públicas sociais domésticas na inserção internacional do Brasil entre 2003 e 2010. Para isso, partiu-se do pressuposto de que tanto as políticas sociais quanto a política externa são políticas públicas e de que, mais do que uma simples relação de condicionantes, essas políticas interagem se influenciando mutuamente.
O primeiro capítulo abordou o histórico do contexto, de pós Guerra Fria, em que emergiu a perspectiva de Segurança Humana e os impactos desse processo sobre a agenda internacional de segurança e desenvolvimento. Associada ao movimento internacional de ênfase em uma perspectiva mais “humanista” da agenda de segurança, destaca-se que, ao longo das décadas de 1980 e 1990, a crise do Estado de Bem-Social e da capacidade de intervenção do Estado como regulador da economia e das distorções sociais culminou no agravamento da questão social. Nesse sentido, a interação entre esses contextos doméstico e internacional formaram o ambiente perfeito para que se criasse uma grande expectativa quanto aos governos eleitos no início do século XXI, com relação aos problemas sociais, principalmente na América Latina. Com base nas questões abordadas nessa primeira parte, uma primeira conclusão pode ser apresentada. Os anseios por uma proposta de política externa que permitisse uma associação entre as políticas sociais domésticas e o paradigma da Segurança Humana foram interrompidos, especialmente, pelo ataque de 11 de Setembro de 2001. A guerra contra o terrorismo e a crise sistêmica das instituições multilaterais implicaram em um retrocesso da agenda de segurança, que se voltou para os aspectos
tradicionais realistas, deixando em segundo plano as preocupações humanitárias e com o bem-estar e com a segurança – em suas diferentes dimensões – dos indivíduos.
O segundo capítulo é dividido em duas partes. A primeira parte apresenta uma introdução sobre as políticas públicas sociais, em especial, as de transferência de renda que se disseminaram pela região da América Latina, nos primeiros anos do século XXI. Como esse trabalho tem como foco o caso brasileiro, são destacadas as principais características do Programa Bolsa Família, que se tornou o um modelo de programa social de transferência de renda, tanto no âmbito regional quanto internacional. A segunda parte destaca como essas políticas sociais refletiram na política externa brasileira, principalmente, sob a tentativa do ex-Presidente Lula em securitizar uma nova abordagem para a agenda de segurança e do desenvolvimento, com ênfase em aspectos nos quais o Brasil teria maiores condições de atuar como global player e se inserir internacionalmente de maneira participativa e altiva. Uma das principais variáveis intermediárias entre as políticas sociais domésticas e a política externa foi a ênfase na cooperação, em especial a cooperação “sul-sul”, que já vinha se mostrando como uma alternativa à cooperação tradicional “norte-sul”. Nesse sentido, ao mesmo tempo em que o destaque internacional do Programa Bolsa Família legitimava a continuidade e os resultados alcançados internamente, o próprio programa servia como uma justificativa para a tentativa de securitizar novas dimensões da segurança, nas quais o Brasil se destacaria em relação a outros países, principalmente em termos de comparação de capacidades militares.
O último capítulo apresentou a aplicação do referencial teórico, utilizado no trabalho, na análise da interação entre as políticas sociais – com destaque para o programa Bolsa Família – e a política externa brasileira. Nesse sentido, conclui-se que os objetivos brasileiros de associar a dinâmica do sistema internacional aos anseios de desenvolvimento, crescimento e projeção do próprio país devem ser analisados com mais cautela e menos euforia. Isso porque, apesar dos avanços incontestáveis, as condições internacionais desfavoráveis e os empecilhos domésticos contribuíram para que os resultados fossem aquém do esperado.
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