A APLICABILIDADE DA RL: NORMAS DEFINIDORAS DE DIREITOS E PROGRAMÁTICAS

PROGRAMÁTICAS

A aplicabilidade das normas pertinentes à materialização do instituto da RL se coloca como uma questão importante e complexa a ser abordada com maior atenção na ordem jurídica ambiental. Apesar de as normas constitucionais se apresentarem de forma diferenciada uma das outras em relação à sua eficácia e valor jurídico, não se sustentam posicionamentos que insistem em considerar determinados dispositivos constitucionais simples declarações de intenções. Silva (2008), ao contrário, acredita que as normas contidas na Constituição estão compelidas de eficácia jurídica e imperatividade, diversificando-se tão somente quanto ao grau de seus efeitos jurídicos.

A análise do alcance das normas constitucionais na vida prática deve ser realizada a partir da distinção conceitual efetuada entre eficácia jurídica e eficácia social, importante recorte para os fins a que se propõe este trabalho.

Para Barroso (2009), apesar da conectividade existente entre eficácia jurídica e eficácia social, a primeira se configura na qualidade da norma em produzir efeitos, enquanto a segunda refere-se ao cumprimento efetivo do direito por parte da sociedade. A eficácia jurídica está estreitamente vinculada à possibilidade de aplicação da norma e a eficácia social aos mecanismos para a sua real aplicação.

Também se revelam importantes as considerações de Silva (2008) acerca dos significados assumidos pela terminologia eficácia nos planos sociológico e jurídico. Sob a perspectiva sociológica, considera que as normas constitucionais são eficazes e aplicáveis à medida que passam a ser observadas e cumpridas no plano social. No sentido jurídico, a aplicabilidade das normas está diretamente ligada à observância anterior de requisitos técnico- formais, tais como a vigência e a validade. Destaca, ainda, que uma norma pode ter eficácia jurídica sem ser socialmente eficaz.

Apresentada essa distinção, pode-se avançar para outras classificações taxonômicas que assumem relevância no estudo da aplicabilidade, ou efetividade, das normas constitucionais e das leis, que se relacionam aos efeitos jurídicos produzidos e ao objeto a ser alcançado.

Em se tratando dos efeitos jurídicos produzidos pelas normas constitucionais, a categorização elaborada por Silva (2008), utilizada por grande parte da doutrina nacional, exprime uma divisão tricotômica compreendida pelas normas de eficácia plena, de eficácia contida e de eficácia limitada ou reduzida.

Observa-se que as normas constitucionais de eficácia plena possuem aplicabilidade direta, imediata e integral, enquanto as de eficácia contida apresentam aplicabilidade direta, imediata, entretanto, de forma não integral porque estão sujeitas a restrições ou regulamentações que limitam a sua eficácia e aplicabilidade.

As normas enquadradas como de eficácia limitada ou reduzida compõem o grupamento daquelas que incidem sobre o interesse objeto de sua regulamentação após uma normatividade ulterior que lhes promova a eficácia. Sua aplicabilidade é indireta, mediata e reduzida.

A identificação das normas, se de eficácia plena, contida ou limitada, constitui tarefa complexa.

Outra dimensão tipológica diz respeito ao objeto a ser alcançado. Nesse contexto, segundo Barroso (2009), as normas constitucionais se dividem em normas de organização, definidoras de direito e programáticas.

Os direitos fundamentais que assistem a todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direitos de terceira geração, enquadram-se como normas constitucionais definidoras de direitos, configurando-se o artigo 225 da CF/88 na referência normativa desses valores.

A análise desse artigo deve contemplar a dupla dimensão evidenciada pelos direitos fundamentais, seja sob a subjetividade fundada no poder do sujeito afetado em seu direito à sadia qualidade de vida, seja no sentido objetivo em que se desdobram esses direitos como dever do poder público em criar condições para a sua efetivação (DERANI, 2008).

Derani (2008) enfatiza que a efetividade desse direito encontra-se diretamente vinculada à eficiência de práticas atinentes a políticas públicas conectadas com as atividades privadas. Barroso (2009) reforça esse posicionamento ao reconhecer que a não concretização dos direitos difusos, em especial aqueles relacionados ao meio ambiente, se deve à deficiência ou ausência de políticas públicas mais agressivas.

A afirmação da efetividade dos direitos fundamentais presentes no artigo 225 da CF/88 pressupõe uma avaliação acerca dos limites que se impõem na realidade social para a sua aplicabilidade.

A ausência de unidade conceitual ou material entre as normas que compõem esse dispositivo, em particular os cinco parágrafos finais, constitui fator que dificulta a sua interpretação. Caracteriza-se por ações e abstenções que devem ser consideradas pelo poder público e pelos particulares, o que poderá demandar ou não regramento na esfera infraconstitucional (ANTUNES, 2006).

Também de interesse deste estudo, o inciso III do artigo 170 da CF/88 se revela norma programática que remete à função social da propriedade. Ressalva-se que normas programáticas são aquelas em que o legislador traça linhas diretoras pelas quais se devem orientar os poderes públicos, estabelecendo-lhes princípios e fixando programas. Conferem à sua natureza a invalidação de determinados comportamentos que lhes sejam antagônicos, um dever de abstenção ao qual corresponde um direito subjetivo de exigi-la.

Quanto aos efeitos pretendidos, Silva (2008) considera as normas programáticas entre aquelas de aplicabilidade limitada, dependentes da emissão de uma normatividade futura para surtir os efeitos essenciais idealizados pelo legislador constituinte, reconhece que são possuidoras de eficácia jurídica.

A irradiação dos efeitos das normas programáticas se materializa mediante a produção de resultados imediatos e diferidos, sendo os diferidos aqueles que se revelam nos resultados transpostos para um momento futuro, apresentando-se a norma abrangida por esses efeitos frágil em sua efetivação (BARROSO, 2009).

O artigo 170 da CF/88 se classifica como norma programática dirigida à ordem econômico-social que se propõe a determinar a realização dos ditames da justiça social através de programas de intervenção na ordem econômica22. A dificuldade em viabilizar essas normas no âmbito de um sistema econômico moldado pela concentração de riquezas deve ser realçada, uma vez que melhor se desenvolveriam em ambientes de eqüitativa distribuição da riqueza nacional e em regimes democráticos de justiça social (SILVA, 2008). Esse dispositivo reflete o sentido teleológico das normas programáticas de apontar para fins futuros e pautar valores para movimentos atuantes da sociedade civil que almejam o seu cumprimento.

A CF/88 revela-se progressista no que se refere aos fins sociais do Estado, resultado das idéias socializantes que se fizeram presentes no plano constitucional brasileiro a partir da Constituição alemã, de 1919. Observa-se, contudo, que as poucas concessões feitas pelo liberalismo nesse sentido, via de regra, são rechaçadas por emendas que reduzem o alcance das normas programáticas e desfiguram as conquistas sociais.

Dessa forma, o artigo 170 integra o rol das normas programáticas que já indicam critérios a serem seguidos pelo legislador, e qualquer lei que atente contra esse dispositivo deve ser declarada inconstitucional. Seu alcance vincula os órgãos estatais, sendo que o Poder Legislativo não poderá emanar leis incompatíveis com esses direitos, ao contrário, deve adotar medidas necessárias à sua concretização; restando ao Poder Judiciário dar consistência a esse direito, especialmente por intermédio das decisões judiciais.

Alguns instrumentos se direcionam a promover a aplicabilidade e eficácia constitucional das normas programáticas, em decorrência dos seus efeitos limitados, a exemplo do mandado de injunção e a iniciativa popular.

Transpondo a temática da efetividade para o conteúdo circunscrito ao Código Florestal Brasileiro, historicamente, os primeiros conflitos entre a ocupação territorial e a proteção de floresta, no Brasil, são percebidos a partir de meados do século XVIII, notadamente nas áreas colonizadas do litoral e às margens dos rios navegáveis, locais correspondentes ao plantio da

22 _{Ordem econômica, segundo Vital Moreira (apud GRAU, 2008, p. 64), em primeiro sentido pode ser} entendida como o modo de ser empírico de determinada economia concreta, relação entre fatores econômicos concretos; em segundo significado é a expressão que designa o conjunto de todas as normas (ou regras de conduta), qualquer que seja a sua natureza, que respeitam à regulação do comportamento dos sujeitos econômicos.

cana-de-açúcar. Em razão desse contexto são adotadas medidas de restrição ao uso das florestas, ação que confrontou com os interesses preconizados pela política econômica liberal implantada no país pelos colonizadores, e sustentada, basicamente, pelo setor rural (KENGEN, 2001).

Apesar da legislação restritiva ao uso desses recursos, verifica-se que o setor continuou a explorar as áreas florestais visando à expansão agropecuária, a considerar os dados estatísticos crescentes sobre essa atividade.

A partir das restrições promovidas pela Lei nº 4.771/6523, de 15 de setembro de 1965, e das reações a elas desencadeadas pelos proprietários rurais, Figueiredo e Leuzinger (2005, p. 140) mencionam que a efetividade progressiva desta lei “[...] é diretamente proporcional às pressões econômicas impostas por um modelo de desenvolvimento agroindustrial não sustentado [...]” legitimado pelos representantes políticos da chamada “bancada ruralista” do Congresso Nacional.

Barroso (2009) acredita que esse confronto de aspirações antagônicas é justificado pela adoção de uma sociedade fundada no modo de produção capitalista, marcado por conflitos de interesses entre os proprietários dos meios de produção e por estes e os proprietários da força de trabalho. A adoção de mecanismos institucionais para absorção do conflito torna-se essencial para a subordinação a regras de alcance geral que busquem o equilíbrio entre essas forças oponentes.

O instituto da RL disciplinado pelo artigo 16 do Código Florestal reflete esse antagonismo, sendo que as dificuldades encontradas para a sua aplicação podem ser atribuídas a diferentes fatores conjunturais e estruturais.

A partir do exame promovido em relação aos efeitos jurídicos e ao objeto a ser alcançado, considera-se que a RL, ao materializar a função social da propriedade, enquadra-se como norma programática de aplicabilidade limitada, e nessa qualidade, seus efeitos devem alcançar os órgãos estatais e necessariamente as decisões judiciais.

Contudo, a condição de transitoriedade atribuída à regulamentação que trata da RL contribui para o não cumprimento desse regime, já que grande parte das regras pertinentes à matéria encontra-se sob os efeitos da instabilidade jurídica decorrente do mecanismo legal que lhe dá sustentação, a Medida Provisória 2.166/01, de 24 de agosto de 2001, como descrito na seção 1.2 do capítulo 1.

Questões emergentes reforçam sua inobservância, como se verifica nos acordos estabelecidos entre o Ministério Público e o proprietário rural via Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Em sua maioria, esse instrumento tem promovido o descumprimento das normas alusivas à RL por estabelecer, em geral, medidas compensatórias desprovidas de parâmetros técnicos e prazos de implementação bastante flexíveis.

Considerando que a legislação ambiental brasileira é avançada no que se refere aos instrumentos de regulação, a ineficiência desse sistema tem se materializado, sobretudo, pela contabilização dos elevados índices de desmatamentos verificados no país.

Nesse contexto, Irigaray (2007) enfatiza a necessidade de aliar instrumentos econômicos que valorizem e vinculem os ativos florestais aos instrumentos de comando e controle. A matéria será objeto de análise adiante, na seção 3.3 deste capítulo.

Ao poder público é atribuído assegurar a efetividade da tutela ambiental, incluindo-se a adoção de medidas direcionadas à proteção dos espaços territoriais e dos componentes que os integram, particularmente a flora. Sanções que justifiquem a proteção devem ser utilizadas em relação às práticas que coloquem em risco a sua função ecológica e a extinção de espécies. A obediência aos comandos constitucionais poderá materializar o direito ao meio ambiente e, conseqüentemente, torná-lo elemento da vida real.

Entretanto, alguns dos instrumentos relacionados nos parágrafos e incisos do artigo 225 da CF/88 são problemáticos em sua implementação. A aplicabilidade do artigo submete a construção de uma unidade conceitual e material envolvendo os instrumentos ali contidos e a adoção de políticas públicas indutoras de comportamentos de proteção ambiental integradas a mecanismos privados que lhe possam dar sustentação.

Outra dimensão a ser considerada se relaciona à efetividade do inciso III do artigo 170 da CF/88, norma programática de eficácia limitada, que, notadamente, resvala no embate antagônico existente entre o modelo econômico de produção adotado no país e a realização do princípio-fim da justiça social propagado pelos direitos difusos e abrigado pela ordem constitucional interna. Essas normas vêm assumindo, cada vez mais, natureza vinculativa.

O artigo 16 do Código Florestal, que disciplina o regime da RL, reflete a expressão desse antagonismo de interesses ao determinar que parte das florestas submetidas ao regime da propriedade privada seja reservada para atender aos ditames da justiça social de se ter o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Observa-se, pois, que a afirmação dessas normas quanto à materialização dos objetivos nelas traduzidos, e, portanto, do regime jurídico da RL, pode estar condicionada a uma dinâmica ambiental fundada no rompimento de barreiras cristalizadas pelas diretrizes do

liberalismo econômico e no reconhecimento dos fins socioambientais da ordem econômica de assegurar a todos a existência digna.

A seção seguinte tratará da legislação infraconstitucional restritiva à concessão de crédito que se impõe no âmbito do instituto da RL.