Apresentação do Decreto nº 5847-C de 1919

O Decreto 5847-C, publicado a 31 de Maio de 1919, no 1º suplemento do Diário do Governo nº105/1919, foi o primeiro diploma da República, de carácter permanente, a legislar sobre os terrenos nos territórios ultramarinos. No território angolano, este decreto viria a substituir a Portaria nº1292 de 25 de Novembro de 1911, de carácter provisório.

Estabelecia-se, no documento, que seriam terrenos da então província todos os bens imobiliários existentes no território, cuja propriedade não pertencesse a outra pessoa colectiva ou singular, à data da promulgação.

Quanto à classificação dos terrenos atribuíram-se três classes. A 1ª classe seriam terrenos de povoações classificadas e seus subúrbios, a 2ª classe seriam terrenos não pertencentes à 1ª nem à 3ª classe e, por fim e como novidade, a 3ª classe que seriam terrenos reservados para uso exclusivo da população indígena.

Relativamente aos terrenos não concedíveis ou carentes de licença especial, as alterações introduzidas, relativamente à Portaria nº 1292/1911, foram a inclusão nos terrenos carentes de autorização especial, daqueles reservados para estações, apeadeiros e desvios dos caminhos de ferros. Incluídos na categoria de terrenos não concedíveis foram aqueles destinados a serviços públicos, os reservados pelo governo central ou pelo governador geral, ouvida a comissão de terras, as servidões indispensáveis à utilização de quaisquer bens do Estado e os terrenos reservados para o uso da população indígena.

Como modalidades de concessão, mantinham-se a venda, o aforamento ou o arrendamento. A venda ficava restrita a metade dos lotes que fossem mandados cadastrar pelo governador geral, nunca excedendo os 5.000 ha de área cada, com a particularidade de ficarem na posse do Estado lote alternado com lote vendido.

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Ao Estado ficariam sempre reservados os direitos às minas e nascentes. A exploração e corte de matas, ou de pedreiras, só poderia ser feita conforme os regulamentos especiais.

Manteve-se a possibilidade de obtenção de mais do que uma concessão, nos termos da Portaria nº 1292 de 1911. Surge uma política de agravamento gradual da contribuição predial, enquanto os terrenos não estivessem aproveitados, culminando na perda da concessão se passados 10 anos não tivesse sido obtido o aproveitamento dos terrenos. Consideravam-se os terrenos devidamente aproveitados quando neles tivesse sido gasta a importância de vinte vezes o valor do foro, em acções de desbravamento, drenagem e cultura, ou no gado permanentemente apascentado.

No que respeitava às competências de atribuição de concessões por aforamento, o governo central viu a sua competência de atribuição de terrenos de 2ª classe reforçada, aumentando o intervalo de áreas da sua competência para terrenos maiores que 5.000 ha até um máximo de 50.000 ha. Quanto às competências do governador geral, desapareceu a necessidade do voto deliberativo do conselho de governo e o limite máximo de terrenos de 2ª classe concedíveis baixou para os 5.000 ha. No que respeita a quem poderia receber concessões, mantinham-se os mesmos termos da Portaria nº 1292 de 1911, acrescidos da possibilidade de colonos portugueses que desejassem dedicar-se à agricultura e apresentassem garantias de poderem utilizar os terrenos, receberem concessões de terrenos de 2ª classe, por aforamento, sem necessidade de hasta pública.

Relativamente ao processo de concessões, por aforamento, em terrenos de 2ª classe, ainda não demarcados, o processo era idêntico ao da Portaria nº 1292 de 1911, havendo algumas alterações no que respeitava às indemnizações a indígenas, surgindo a possibilidade de terrenos ocupados por indígenas em concessões nelas poderem ser integrados, se ficassem vagos por mais de um ano. Surgiu também a alteração da hasta pública anunciada pelo director da agrimensura em lugar do governador geral.

A novidade que surge através deste decreto é a da possibilidade da concessão condicional, associada à ocupação de terrenos provisoriamente demarcados, para terrenos cuja área máxima excedesse a da competência do governador geral. Nessas situações, o pretendente, que teria que apresentar garantias bancárias de possuir o capital para investir e realizar um depósito de entrada, faria um requerimento ao ministro das colónias. Os governadores de distrito informariam sobre a conveniência e a disponibilidade de terreno para a concessão, e o governador geral emitiria também o seu parecer. O ministro das colónias, ouvido o Conselho Colonial, caso não visse qualquer inconveniente, daria a concessão e o direito de escolha e demarcação na região seleccionada, mandando lavrar e publicar no Diário do Governo a

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respectiva portaria. Para prosseguir o processo, o pretendente à concessão teria 5 anos para escolher e demarcar o terreno, seguindo os procedimentos das concessões de terrenos de 2ª classe. Finda a demarcação, poderia o concessionário requerer, na direcção de agrimensura, a autorização para a ocupação e exploração imediata do terreno. O director de agrimensura publicaria editais e anúncios a chamar a pronunciar-se quem se julgasse com direito ao terreno. Esgotado o prazo de reclamações, não as havendo, seria o processo presente ao governador geral que o remeteria ao ministro das colónias, para que este autorizasse a ocupação e o expressasse em portaria. Passado o primeiro ano de ocupação, o concessionário teria que provar uma despesa na utilização do terreno (desbravamento, drenagens, culturas, …), de valor não inferior a dez vezes o foro, o que prorrogaria por mais um ano a licença de ocupação e assim sucessivamente até ao quinto ano. Passados os 5 anos de aproveitamento comprovado, a concessão do terreno tornar-se-ia definitiva depois do despacho de adjudicação do ministro das colónias e da atribuição do título de concessão pelos serviços de agrimensura.

Outra novidade, é a que resultava da possibilidade de se fazerem concessões a colonos portugueses que tivessem a intenção de se dedicarem à agricultura. Nesta via de concessão, o processo seguia os mesmos trâmites que o processo de aforamento, com a diferença de que após a ocupação provisória do terreno por 2 anos, com o colono a nele residir e a fazer trabalhos de cultura, este poderia obter a sua concessão, independentemente de hasta pública. A demarcação definitiva deveria ser feita pelos serviços de agrimensura, a expensas do colono.

Para os povos angolanos, o acesso à terra teve um retrocesso relativamente ao regulamento provisório da Portaria nº 1292 de 1911. Deixou de haver a possibilidade da posse plena da terra, após a ocupação prolongada. As autoridades poderiam dar o estatuto de reserva para

indígenas (terrenos de 3ª classe), a áreas de terrenos que assim estariam vedadas ao

concessionamento, nas quais os indígenas poderiam ocupar parcelas sem que isso lhes desse direito de propriedade. Fora das reservas, estaria permitida aos indígenas, a ocupação de terrenos incultos e devolutos, se fosse para fins agrícolas e de residência. Caso os terrenos ocupados tivessem culturas de carácter permanente que os valorizassem, essa ocupação poderia ser titulada, o que permitiria aos seus ocupantes não serem deslocados para outras áreas de um terreno concessionado, caso não fossem indemnizados. O título de ocupação não permitiria ao seu titular a alienação, hipoteca, arrendamento ou troca. Qualquer ausência prolongada injustificada levaria à perda dos direitos de ocupação.

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5.3. O contexto histórico

A implantação da República não trouxe uma visão distinta dos territórios ultramarinos. De acordo com a Constituição, as colónias continuavam a ser parte da Nação, tal como antes. Contudo, a República veio introduzir mudanças essenciais na administração do Ultramar. Durante cerca de uma década, princípios novos de governo, que assentavam numa descentralização ampla, tentaram dar forma a uma África portuguesa mais progressiva e suscitar o seu desenvolvimento ininterrupto (MARQUES, 2001, pp. 21-22). Conscientes da força do império na formação da unidade e identidade nacionais, os republicanos incorporaram desde cedo, no seu discurso cultural e político, a defesa da salvaguarda, manutenção e desenvolvimento dos territórios ultramarinos como um dos vectores fundamentais da sua propaganda política. Profundamente patriotas e colonialistas, ao alcançarem o poder, os republicanos ver-se-iam confrontados com a dura realidade dos factos e tomariam consciência das enormes dificuldades em concretizar os seus projectos de engrandecimento do império, e consequentemente do país, de forma a realizar o sonho sempre presente da criação de novos «brasis» em Africa. A República herdara da Monarquia um império vasto, mas pouco desenvolvido, com uma diminuta percentagem de população branca, uma incipiente rede de transportes e onde perduravam formas ancestrais de trabalho (PROENÇA, 2011, pp. 205-206).

A questão da definição das fronteiras, e a submissão do território à autoridade portuguesa, ainda foram elementos marcantes do período que decorreu entre a implantação da República e 1919 como constata Freudenthal (FREUDENTHAL, 2001, pp. 273-278). Afinal tratava-se de um momento em que Portugal participava, não só na disputa territorial com outras potências coloniais, envolvidas na Grande Guerra (SERRA, 2011, pp. 114-115), como também nas campanhas de pacificação dos povos africanos, tanto da zona do Congo, como no território dos cuanhamas e cuamatas, que mantiveram viva e permanente a contestação até 1918 (PROENÇA, 2011, pp. 205-206).

Se a questão militar era um foco de profunda preocupação, o projecto político republicano para Angola também não era inspirador de tranquilidade, pois em territórios ainda não completamente pacificados, com características muito diferenciadas, uma notória falta de quadros administrativos e com uma população nativa que se mantinha afastada dos modelos de civilização europeia, tornava-se difícil aplicar um sistema administrativo e financeiro baseado nos princípios da autonomia e da descentralização defendidos pelos republicanos (PROENÇA, 2011, p. 206). Acabaria por ser a administração com Norton de Matos como

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governador de Angola, que promulgou, em Abril de 1913, um novo regulamento das circunscrições desta província ultramarina. De uma forma coerente e articulada, não se limitava a definir uma nova divisão administrativa, mas regulamentava também as competências dos diferentes órgãos locais e incluía normas de administração financeira (PROENÇA, 2011, p. 207). As opções políticas de Norton de Matos foram claras: aumentar a produção de géneros ricos para exportação e de géneros alimentares para europeus e africanos, concedendo por um lado apoio à propriedade rural africana, através do registo e atribuição do título de posse de terras a fim de incentivar os produtores independentes, protegendo-os da expropriação; e, por outro lado, promovendo a colonização europeia e a distribuição de terras em áreas mais ricas e cobiçadas pelos colonos, em particular no centro e no sul da colónia. Quanto ao problema fundamental da mão-de-obra, alguma liberalização preconizada no Regulamento Geral do Trabalho dos Indígenas (1914) deparou com a forte oposição dos colonos que fizeram abortar a lei (FREUDENTHAL, 2001, p. 285).

Se por um lado, segundo Proença (2011), o grande desiderato do Governo seria que se pudesse efectivar a colonização livre, individual ou colectiva por meio de empresas e companhias que, dispondo de capitais, pudessem valorizar as terras incultas, por outro a situação financeira não era favorável a esse investimento. Um dos mais gravosos factores para a debilidade da situação financeira das colónias residia no modelo de regime bancário assente no monopólio do Banco Nacional Ultramarino, como banco emissor e tesoureiro do Estado. O regime de monopólio de que o BNU gozava era causa de grandes desvantagens, porque o banco cobrava juros exorbitantes nas letras e nas hipotecas, tornando ruinosas para as colónias as transacções económicas com recurso ao crédito (PROENÇA, 2011, pp. 213- 214). Esta foi uma das dificuldades que acabaram por comprometer as propostas para o fomento dos territórios ultramarinos, com base em quatro pontos, considerados indispensáveis ao desenvolvimento e consolidação de Portugal como grande potência colonial: a implantação de uma rede ferroviária nas colónias, que ligasse o litoral ao interior e permitisse o escoamento dos produtos autóctones; o desenvolvimento da agricultura e da pecuária; a progressiva libertação dos entraves mercantilistas que impossibilitavam a criação de riqueza; e a fixação de colonos europeus que promovessem o efectivo desenvolvimento económico e civilizacional. Associavam-se as dificuldades dos graves problemas financeiros, com sucessivos e crescentes défices coloniais, agravados pela desorganização das contas públicas, situação que também se verificava no Governo central, impossibilitando qualquer política consequente de investimento nos territórios ultramarinos. Por outro lado, a influência de uma burguesia, sedeada na metrópole, que, apesar das declarações ousadas, continuava arreigada aos mecanismos proteccionistas dos quais arrecadava lucros chorudos. Tudo isto contribuía para que, também neste campo, os factos estivessem em contradição com os

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ideais dos discursos políticos (PROENÇA, 2011, pp. 216-217). Foi no seio destas profundas dificuldades que surgiu o Decreto nº 5847-C de 1919.

5.4. Comentário ao diploma

Através deste diploma, continuaram a manter-se as tendências que já tinham sido observadas na anterior legislação. O agravamento da contribuição predial com o não aproveitamento de concessões insere-se nas anteriores tentativas de combater a especulação imobiliária e impedir a expansão de territórios expectantes.

A preferência legislativa pelos processos de arrendamento e de aforamento mantem-se evidente, não só pelas áreas disponíveis para cada tipo de concessão, mas por exclusivamente através dessas modalidades poder aceder a iniciativa civil.

A possibilidade de colonos receberem terras sem terem capacidade de contratarem, abria assim caminho a que se pudesse levar a cabo uma colonização branca e europeia, que se estendesse pelo território. Aliás, a intenção do fomento da colonização torna-se evidente através das disposições que facilitam a atribuição das concessões, quando nelas passassem a cultivar e residir.

É também notório o propósito de agilizar todos os processos de concessão, de forma a efectivar a ocupação. É nesse espírito que se enquadra a dispensa de hasta pública para quem vá demonstrando aproveitamento através das concessões condicionais. Sucessivamente, tentavam-se eliminar os obstáculos a quem dispusesse de capital e interesse real na exploração.

Relativamente aos direitos tradicionais assistia-se a um retrocesso ao ser retirada a possibilidade da posse plena das terras, que tinha surgido por via do regulamento provisório publicado na Portaria nº 1292 de 1911. Voltava-se à situação do mero direito de ocupação, desprovido da posse plena e sempre sujeito a condições para o seu usufruto. Com a possibilidade de terrenos ocupados no interior de concessões, nelas virem a ser integrados em caso de “abandono” por mais de um ano, abria-se a porta a coacções, a vias tortuosas para o trabalho forçado poder ser usado para o esbulho de terras e outras estratégias.

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