Argumentos sócio-políticos 1 State Reform Visions

A primeira linha de argumento identificada por Bülow e Abers (2000) como “State Reform Visions” (Visões da Reforma do Estado), entende as organizações da sociedade civil como parte de um projeto maior de reforma do Estado.

Podemos dizer que ela acompanha as idéias da literatura que justifica a existência das organizações privadas sem fins lucrativos como uma resposta às falhas do Mercado e do Estado na provisão de bens públicos a um segmento específico da comunidade que não seja a sua maioria (SALAMON, 1995).

De acordo com a “State Reform Visions”, o estímulo à transferência de recursos governamentais para a provisão de serviços públicos pelas organizações da sociedade civil promoveria uma melhoria nos serviços e uma maior economia aos cofres públicos, uma vez que tais organizações seriam mais flexíveis, inovadoras e menos dispendiosas do que o Estado.

Esse discurso emergiu na década de 80, com a abordagem gerencial da “Nova Administração Pública” que serviu de base para as iniciativas de reformas em vários países como Estados Unidos, Grã-Bretanha, Austrália, Suécia e Nova Zelândia (BRESSER PEREIRA, 1999). Tais práticas, em particular as relacionadas ao movimento norte-americano do “Reinventando o governo” – o qual pregava a busca de uma maior efetividade, eficiência, flexibilidade e inovação na prestação de serviços públicos por meio da descentralização administrativa, redução da burocracia e o incentivo da idéia da satisfação do cliente exerceram grande influência nos discursos de reforma do aparelho do Estado no Brasil (BÜLOW e ABERS, 2000).

Várias considerações são levantadas sobre essa linha de argumentação.

A primeira delas diz respeito ao consenso formado sobre o potencial dessas organizações na substituição do Estado para a provisão de serviços públicos. Estudos locais em países em desenvolvimento mostraram que essa suposição

largamente difundida pelas agências internacionais de financiamento de que as organizações da sociedade civil seriam inerentemente mais flexíveis, inovadoras e eficientes do que as agências governamentais, não procede. Em vários casos, essas organizações tiveram um desempenho semelhante ou até mesmo mais deficiente que as agências governamentais (TENDLER, 1997). Em pesquisa sobre entidades que atuam no desenvolvimento rural do Zimbabwe, Vivian e Maseko (1994 apud Tendler, 1997) concluíram que as ONGs e os órgãos públicos não apresentaram diferenças significativas quanto aos estilos organizacionais. Tendler (1997), em estudo sobre o governo brasileiro do estado do Ceará levantou algumas ineficiências das ONGs na condução de programas sociais:

“[...] dificuldade da maioria das ONGs em alcançar um número significativo de pessoas que necessitem do serviço, sua tendência a escolher ‘os melhores’ entre a população de clientes, sua falta de especialização técnica, seus custos unitários e a falta de pressões de seus financiadores ou clientes para a garantia da accountability.” (TENDLER, 1997, p. 158 e 159, tradução nossa).

SALAMON (1995, p. 48) discute a própria crença de que as organizações da sociedade civil teriam surgido para suprir as deficiências do Mercado e do Estado. Questiona o autor se, de fato, não teria ocorrido o inverso. Nesse sentido, o Estado viria a suprir as falhas das organizações da sociedade civil quanto à sua ineficiência para a produção de bens em escala em uma sociedade industrial, ao particularismo decorrente das escolhas pessoais dos benfeitores, ao paternalismo capaz de gerar uma situação de dependência dos beneficiados e, por fim, ao amadorismo, entendido este como o inverso das formas tradicionais de profissionalismo. Dentro desse contexto, não haveria que se falar em substituição do Estado pelas organização da sociedade civil na provisão dos bens públicos, uma vez que as próprias organizações possuem limitações nessa área e demandam a participação estatal para a sua solução.

Nesse sentido, Skocpol (1997) chama atenção para o recente ressurgimento no interesse dos estudos sobre o Estado nas Ciências Sociais. Predominou neste campo, principalmente nos anos de 1950 e 1960, as teorias centradas no papel da sociedade, as quais entendiam o Estado como um conceito ultrapassado de mera arena de discussões entre os interesses de grupos econômicos e movimentos sociais para a tomada de decisões sobre a alocação de políticas públicas. O Estado não era visto como um setor independente e pouco se estudava sobre o seu papel.

No entanto, os próprios teóricos dessa linha de estudos vem reconhecendo a importância do papel do Estado na condução de políticas públicas. Os resultados de pesquisas na área acabaram levantando que frequentemente os líderes governamentais são capazes de tomar iniciativas tendo em conta aspectos que vão muito além das demandas de determinados grupos sociais e eleitorais, bem como que as agencias governamentais vem se mostrando um dos participantes mais proeminentes no processo de decisão sobre políticas públicas (Skocpol, 1997). Dessa forma, Skocpol (1995) propõe que a identificação do que determina o papel que o Estado pode assumir na definição de políticas públicas, torna-se mais compreensível por meio de uma análise histórica das políticas anteriormente adotadas.

Há um outro conjunto de questionamentos sobre a linha de argumentação da State Reform Visions que concerne justamente aos perigos que essas articulações entre Estado e organizações da sociedade civil podem gerar. Tendo em vista que essas organizações ao assumirem tais funções passam a se sujeitar a um certo controle por parte do Estado, cabe questionar se essa situação não traria impactos negativos a sua atuação.

O estabelecimento de padrões de prestação de serviços e o controle de desempenho conforme a lógica estatal, como a avaliação por procedimentos e o rígido controle de gastos típico da burocracia governamental, podem prejudicar justamente aquilo que diferencia as organizações da sociedade civil das agências estatais (CUNILL GRAU, 1996, p. 131). Por outro lado, não há que se questionar a necessidade de implementação de mecanismos eficazes de accountability e transparência das ações das organizações da sociedade civil, principalmente no contexto brasileiro que já possui várias histórias de favorecimentos indevidos e desvios de recursos públicos nessa área1.

2.4.1.2 Civil Society for its own sake

A outra linha de argumento, denominada por Bülow e Abers (2000) de “Civil Society for its Own Sake” (Sociedade Civil pelo seu próprio fim), defende que a sociedade civil tem valor em sua própria existência e características. A sociedade civil seria um

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Em 1993, foi formada um Comissão Parlamentar de Inquérito no Congresso Nacional Brasileiro para investigar denúncias de desvio de finalidade na utilização de recursos públicos destinados a organizações sem fins

lucrativos. As conclusões das investigações revelaram uma rede de corrupção com a participação de membros do próprio Congresso. Esse processo resultou num considerável dano à imagem do setor sem fins lucrativos no país.

espaço de interação social, distinto do Estado e do mercado que representa uma forma alternativa de debate público capaz de fortalecer a comunidade e promover a consolidação da democracia. Nesse espaço, os indivíduos formam relações de solidariedade e reciprocidade e exercem a sua cidadania (AVRITZER, 1997; PUTNAM, 2000).

Essa linha vê a atuação das organizações da sociedade civil em atividades de interesses bem diferentes dos do Estado, freqüentemente emergindo, inclusive, em oposição a ele, como nas ações de advocacy e de fiscalização das atividades estatais. Na América Latina, esse discurso recebe maior aceitação em determinados campos, principalmente entre aquelas organizações formadas nos últimos séculos dentro dos processos de democratização das ex-ditaduras, como as ONGs e movimentos sociais.

A literatura também chama atenção para os riscos que as organizações da sociedade civil enfrentam ao receber recursos do Estado. Existem relatos de pesquisas norte-americanas que demonstram que a atuação das organizações da sociedade civil tendem a mudar quando passam a ser financiadas pelo Estado. Geralmente, elas abandonam sua atuação de advocacy para se dedicar à provisão de serviços públicos (CUNILL GRAU, 1996).

Por outro lado, passou a se reconhecer mais recentemente que o Estado também pode desempenhar um papel relevante no fortalecimento das organizações da sociedade civil. A criação de legislações para regulamentar benefícios fiscais e trabalhistas, bem como para introduzir mecanismos de accountability da atuação dessas entidades (SMITH, 2002) e o incentivo à participação desses representantes da sociedade civil na discussão sobre investimentos públicos e formulação de políticas públicas (TENDLER, 1997) são alguns exemplos.