Não se sabe nada da atividade do Conselho entre 1823 e 1828. Sabe-se que desde a sua criação, aos 13 de novembro de 1823 até à aprovação da Constituição aos 11 de dezembro de 1823 (menos de um mês), a matéria essencial foi a elaboração do projeto de Constituição. Esta foi jurada aos 25 de março de 1824.
O Conselho variou pouco de composição, mas entre os seus membros, escreveu o embaixador austríaco Mareschall, D. Pedro I só ouvia os conselheiros de Estado Carneiro de Campos, Marquês de Caravelas, e Nogueira de Campos, Marquês de Baependi. Dos 14 membros, de 1828 a 1834, doze eram marqueses, e, com o tempo, e a volta do Conselho de Estado, em 1841 marqueses foram parte da instituição.
De regra, os ministros compareciam às sessões, raras vezes o ministério todo. O comum era entrar um ministro na sessão, apresentar seus negócios, participar dos debates, ouvir os pareceres e se retirar. Na maioria das vezes, o principal assunto era apresentar as resoluções da Assembléia Geral relativas à sua pasta, para obter a sanção imperial, ou expor ou defender as questões ligadas ao seu ministério. Às vezes o ministro defendia a prorrogação da Assembléia Geral, por que tinha negócios pendentes de resolução. Era especialmente este o caso do Ministro da Fazenda.
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105 AS, 1834, t. único, 209-212 e 213: O Parlamento e a Evolução Nacional, vol. 4, t. 1, 285-286. 106 Constituições do Brasil, Rio de Janeiro, 1948, 55.
107 Coleção de Decisões do Governo do Império do Brasil de 1834, Rio de Janeiro, 1986
Os secretários também variaram, e foram o Visconde de São Leopoldo, Inhambupe, São João da Palma, Barbacena. De 1828 a 1834 houve 127 sessões, ordinárias e extraordinárias, e o local não variava muito, a Quinta da Boa Vista ou o Paço Imperial (atual edifício dos Telégrafos, na Praça 15 de Novembro).
A reunião se iniciava quase sempre às 11 horas; excepcionalmente se encontra uma realizada às 6 horas da tarde.
As Atas, como já sabemos, começaram a ser feitas pelo Visconde de São Leopoldo e pelos secretários-conselheiros que o substituíram. O Marquês de Barbacena, quando secretário, representou ao próprio Conselho que devendo ele, em cumprimento das ordens da Regência, guardar em sua casa o Livro de Atas, achava que disso poderiam resultar graves inconvenientes, e propunha que o livro fosse conservado no Paço, na mesma sala em que se faziam as sessões. A Regência decidiu que o livro ficasse em poder do Ministro do Império. 108
O Conselho sempre opinou nas crises de Estado, e D. Pedro I o ouvia, seguisse ou não parecer. Quando, por exemplo, a Câmara quis a chamada fusão para formar a Assembléia Geral, e o Senado se recusou, porque não admitia a votação promíscua, D. Pedro I se aconselhou com o Conselho de Estado, e tem-se como certo que apoiou o direito do ramo temporário.
O agravamento da crise de 1830-1831 obrigou D. Pedro I a ouvir o Conselho de Estado, e o Museu Imperial, em Petrópolis, guarda o original dos quesitos e os pareceres dados pelos Conselheiros. 109
Nas vésperas da Abdicação, aos 5 de abril reuniu-se o Conselho de Estado em presença dos ministros. Escreveu o ministro Sousa França, no relatório da Justiça apresentado à Regência, que na realidade D. Pedro I não os queria consultar, queria ouvi-los. Por voto unânime foi aconselhada a convocação do Parlamento e propostas medidas moderadas, que não foram aceitas. 110 Nesse mesmo dia, o Conselho de Estado, em face dos tumultos de rua, foi de novo convocado e os ministros censurados por não dominarem as desordens. 111
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108 Sessão 87ª, de 6 de abril de 1832.
109 Arquivo d'Eu, Museu Imperial, maço LXXXVI, doc. 3.864, transcrito por Octávio Tarquínio de Sousa, A Vida de D. Pedro I, Rio de Janeiro, 1957, III, 764-770.
110 Tobias Monteiro, História do Império. O Primeiro Reinado, Rio de Janeiro, 1946, t. 2, 317. O Relatório do Ministério da Justiça de 1831 não foi publicado; foi apresentado à Câmara dos Deputados aos 10 de maio, mas não transcrito. Vide ACD, sessão 1832 (Rio de Janeiro, 1879), t. 1, 8. Encontra-se na coleção de Relatórios do Ministério da Justiça, na Biblioteca do Arquivo Nacional. É assinado de 7 de maio de 1831.
111 Tobias Monteiro, ob. cit., 318.
Numa das sessões do Conselho de Estado antes da abdicação de 7 de abril de 1831, conta o Visconde de São Leopoldo, já exonerado do cargo de conselheiro desde 1829, e provavelmente por ter ouvido do conselheiro Marquês de Caravelas, que “correndo mais viva a discussão, e com o devido respeito dando-se a entender que o próprio Imperador havia dado causa aos males que se previam iminentes, instou Sua Majestade para que se explicassem francamente; pelo que o Marquês de Caravelas, tomando a palavra, mostrou os ressentimentos que contra ele havia. Então o Imperador prorrompeu em uma exposição enérgica e tocante dos sacrifícios que fizera pelo Brasil, recordando com emoção a morte de seu filho D. João Carlos e concluindo, que estava decidido a retirar-se, e fazia votos para que aqui fossem felizes e se regessem em paz” 112
O Conselho de Estado serviu sempre ao Poder Moderador nas questões graves, nos “negócios de maior monta”, como escrevia o decreto de sua criação. Na crise de 1824, quando o Nordeste se insurgiu contra o absolutismo de D. Pedro I, o Conselho foi ouvido na questão da repressão ao movimento e da punição dos prisioneiros, e apesar de recomendar clemência, que o próprio comandante Francisco de Lima e Silva pedira para certos presos, D. Pedro I foi impiedoso, respondendo Não. Sejam executados. 113
Na crise de 1832 foram apresentadas ao Conselho de Estado os seguintes quesitos pela Regência: QUESITOS
1. Se se desenvolver com força a anarquia na Cidade do Rio, em que ponto se deve salvar o Imperador, e Família Imperial, e que medidas de precaução convém tomar-se para o momento?
2. Se convirá desde já a pretexto de moléstia do Imperador, e de sua Irmã a Sra. D. Paula, fazê-los sair da Corte, ou seja para a Serra ou para Santa Cruz?
3. No caso de anarquia, e insurreição, qual o ponto que a Regência deve ocupar; e quem há de presidir no Rio no momento?
4. Que medidas secretas deve o Governo tomar de inteligência com os Presidentes das Províncias do Sul para à primeira notícia de insurreição no ... coerentemente? E que força deve marchar em auxílio do Governo e o do Povo Fluminense?
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112 Memórias do Visconde de São Leopoldo, compiladas e postas em ordem pelo Conselheiro Francisco Inácio Marcondes Homem de Melo", RIHGB, t. 38, parte 2ª, 24.
113 Ulysses Brandão, “A Confederação do Equador", Revista do Instituto Arqueológico, Histórico e Geográfico Pernambucano, vol. XXVI, ns. 123-126, 1924, 272.
5. Se convirá que os Deputados, e Senadores de cada Província se reúnam em um ponto dado para proclamarem no mesmo sentido, e quais as forças da proclamação?
6. No caso de separação da Bahia, ou de outras Províncias do ... qual a conduta da Representação do Sul? 114
Os assuntos principais, em resumo, eram a sanção das leis e atos legislativos, dos decretos e atos do Poder Executivo, o exame da constitucionalidade das resoluções dos Conselhos Gerais das Províncias, sendo que nestes casos o Conselho de Estado aconselhava ou não a aprovação e execução das mesmas até que a Assembléia Geral deliberasse definitivamente; a prorrogação, adiamento e convocação da Assembléia Geral; as petições de graça; as queixas contra juízes e os casos de suspensão de juízes e até de desembargadores; todas as atribuições do Poder Moderador; a eleição de Senadores, a consulta sobre a escolha da lista tríplice; as questões internacionais, especialmente do Rio da Prata, bloqueio do porto, a Cisplatina, as questões com Portugal, reconhecimento, pagamento da dívida pela compra da Independência, as questões com a Inglaterra, e França bloqueio do Prata, Tráfico negreiro, empréstimos, Tratados, as presas inglesas, francesas e americanas, as aposentadorias de funcionários, os abusos da liberdade de imprensa, especialmente os casos de Borges da Fonseca, Nicolau Lobo Viana, José Joaquim Abreu Gama, Padre Luís Rafael Soyé, as eleições, reconhecimentos, abusos das autoridades, denúncias de ilegalidades, as insubordinações e revoltas (Pará, Afogados, em Pernambuco, Pinto Moreira no Ceará, a sedição de Ouro Preto, rebelião do Forte do Mar), algazarras urbanas, motins militares, as naturalizações e o reconhecimento de cidadania (brasileiros fora do Brasil), as revistas de graça, caso especialíssimo, os processos de Revista e Petição de Graça, as consultas sobre interpretação constitucional e sobre as crises de Estado, as anistias e a suspensão de garantias, que encheram o Império, especialmente na Regência.
O primeiro Livro de Atas parece ter sido aquele de 1828, que abre com a declaração do Visconde de São Leopoldo. São ao todo 127 Atas: 22 em 1828; 15 em 1829; 22 em 1830; 26 em 1831; 17 em 1832; 18 em 1833, e 7 em 1834.
A questão da eleição dos Senadores era grave, e o Imperador submetia ao Conselho a lista tríplice; este podia indicar, considerando as exigências constitucionais, aquele que parecia mais apto ao exercício da função. Vergueiro, por exemplo, estava em segundo lugar, mas a seu favor votaram cinco dos dez conselheiros, os marqueses de Caravelas, Baependi, São João da Palma, Maricá e o Visconde de São Leopoldo.
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114 “Quesitos. Pontos apresentados no Conselho de Estado". I folha. Arquivo do Museu Paulista, doc. 386, 1-2- 3. A cópia datilografada deste documento, cujas abreviaturas desdobramos, nos foi oferecida pela Professora Maria José Elias.
Pelo exame das questões constitucionais que cabiam ao Poder Legislativo, e sobretudo pelo exame da legalidade das resoluções provincianas, o estudo dos projetos de leis a serem apresentados pelo Poder Executivo à Câmara dos Deputados e o parecer sobre a sanção ou o veto dos atos legislativos, o Conselho de Estado funcionou realmente como uma primeira Câmara, e por isso veio a ser chamado “O Quinto Poder”.
D. Pedro I não tinha nenhuma uniformidade na sua decisão: ora acatava o voto vencedor do Conselho, ora adiava a decisão, alegando querer refletir, ora dizia que ia ouvir seus ministros, ora, simplesmente, dizia que mais tarde comunicaria sua decisão.
Mas, de qualquer forma, o estudo do processo decisório político no Império não pode ser feito sem a exame do papel do Conselho de Estado, influindo, aconselhando, formando uma consciência política, uniforme, unitária, solidária. Durante o Primeiro Império, o aulicismo contrabalançou os efeitos saneadores do Conselho de Estado sobre a personalidade ambivalente e flutuante do Imperador.
Em geral, a Regência, no princípio, se conformou com o parecer majoritário do Conselho; mas, aos poucos, com maior autonomia, começou a declarar que iria deliberar mais adiante.
Há casos especiais, que aparecem raramente diante do Conselho: a declaração a favor do absolutismo, feita por Pinto Madeira; os abusos dos Poderes; a permissão de mostrar as atas do Conselho à Câmara. É evidente a harmonia entre o Poder Legislativo e a instituição conselheira, embora com o tempo absoluto de D. Pedro I fosse a Câmara hostilizando o Conselho, um reduto ultra-conservador, um pequeno Senado, constituído de marqueses.
Medidas excepcionais sobre privilégios militares, sobre a dissolução da polícia da Corte, sobre a criação da guarda nacional e municipal, a pensão a José Bonifácio, o casamento de D. Pedro I e D. Amélia, a comunicação da ausência temporária fora da Corte de D. Pedro I e de um dos Regentes, o dissídio aberto entre Feijó e a Igreja, a liberdade para os presos no dia da Paixão, o recrutamento, o crime de uma mulher branca são temas das Atas publicadas.
Mais graves e menos raros são os casos de gente de cor criminosa e a relação entre o crime e o castigo, o castigo e o pedido de perdão, os preconceitos de cor de uma sociedade escravocrata.
Na 22ª sessão, de 7 de fevereiro de 1829, aparecem várias petições de graça, de crioulos e pretos, acusados de homicídio, e o Conselho acha que diante da gravidade do caso eles não são dignos de graça. D. Pedro I não hesita em ordenar a execução da sentença. O mesmo se repete na sessão 26ª, de 11 de abril de 1829, quando vários réus pretos e pardos, condenados à pena última pelo assassinato de seus senhores, são julgados não merecedores da graça imperial, opinando-se que as sentenças deviam ser executadas, D. Pedro I “houve por bem ordenar, que assim se cumprisse".
Na sessão 54ª, aos 27 de novembro de 1831, tratando-se de dois pretos escravos, Raimundo e Alexandre, que haviam assassinado um feitor, um José europeu (português), tendo um deles fugido, o Conselho aconselhou que o outro fosse punido, não merecendo a graça do Imperador. D. Pedro I declarou que resolveria em conselho de ministros.
Há vários casos de penas excessivas de açoites, trezentos, por exemplo, em que o senhor ou senhora pedia a graça do perdão, tendo em vista já haver o escravo sofrido uma terça parte da pena. 115 Muitas vezes não se achava que a pena devesse ser comutada; havia os que aconselhavam o perdão, os que votavam pela comutação em prisão ou a substituição por um ano de gancho ao pescoço. 116
Uma mulher moradora na Bahia pediu ao Imperador o perdão de cem açoites a que fora condenada sua escrava Rosa, por ter dado uma bofetada em um homem branco. 117
Nessa mesma Bahia, o Conselho Geral da Província determinara, em resolução, um regulamento de passaportes, com que deviam andar munidos os escravos e libertos africanos no trânsito interno da mesma Província. 118
De regra, aconselhavam os conselheiros fossem as graças concedidas ou negadas segundo um critério muito pessoal, provavelmente atendendo a pedidos de senhores ou senhoras de escravos, que não queriam perder sua propriedade, parte de seu patrimônio, e por isso intercediam junto a eles, ou, quando podiam subir bem alto, junto ao próprio Imperador.
Aí está o retrato de uma sociedade escravocrata, dominada por preconceitos de cor, uma sociedade branca que exigia então, tal como a África do Sul de hoje, o passaporte para negros escravos e libertos transitarem pelo próprio País.
115 Sessão 100ª, de 30 de outubro de 1832. 116 Sessão 100ª, de 30 de outubro de 1832. 117 sessão 57ª de 21 de dezembro de 1830. 118 Sessão 56ª, de 6 de dezembro de 1830.
Chamo a atenção dos historiadores para a ata da sessão 90ª, de 29 de julho de 1832, realizada no Paço da Cidade, na qual o Presidente da Regência expôs a gravidade da situação, com o pedido de demissão de todos os ministros, e a inutilidade de seus esforços para conservá-los. O Presidente da Junta é Francisco de Lima e Silva, o ministro da Justiça é Diogo Antônio Feijó, e o movimento político revelado no Conselho é o frustrado golpe de Estado de 30 de julho de 1832.
Escreveu Tavares de Lyra que “o Senado de 1826 só se salvou, após a Abdicação, porque nos lances extremos da revolução nacionalista de 1831, redimiu em parte suas culpas e suas fraquezas, identificando-se com a causa do Brasil. Poucos de seus membros guardaram fidelidade à pessoa do soberano. Entre esses poucos estavam, com raríssimas exceções, os conselheiros de Estado, dos quais dissera Clemente Ferreira França, em revide às ofensas que recebera: “meus colegas não hesitaram em taxar-me de servil, mas a acusação é inteiramente sem base, eu não sou nem um átomo mais servil do que eles, o fato é que sou menos hipócrita”. 119
A verdade é que se o Senado, como centro da força paralizadora, que atenuava e amortecia os ardores dos mais jovens, as arrogância liberais e os extremos dos radicais, pôde se salvar, aceitando as reformas mínimas, o Conselho de Estado, reduto muito ligado a D. Pedro I, onde além de conselheiros independentes havia os áulicos, foi a instituição que sofreu a mais dura hostilidade e oposição dos liberais, mesmo os moderados, vitoriosos em 1831. Era questão de tempo sua extinção, e ela veio em 1834, embora desde 1831 as reformas planejadas pelos liberais incluíssem o seu término.
“Como escreveu Tavares de Lyra, “é no anseio e na inquietação do espírito democrático do legislador constituinte da Regência que se deparam as causas eficientes da extinção do Conselho de Estado”. 120 José Honório Rodrigues
119 O Conselho de Estado, RIHGB, Boletim, Rio de Janeiro, 1914, 62. A citação de Ferreira França é extraída de John Armitage, História do Brasil, ed. Eugênio Egas, São Paulo. 1914, 240. Clemente Ferreira França é acusado por Vasconcelos Drummond “como o magistrado mais corrupto do Brasil", a vergonha da toga". "Anotações à Biografia...", ABN, vol. 13, 76.
120 Ob. cit., 68