As bases gerais do sistema administrativo

A forma de administração adotada por Portugal para o governo da capitania de Santa Catarina denota o meio através do qual a Metrópole subjugou os territórios ao sul da sua

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colônia americana. A base da composição e das características do aparelho político-administrativo da capitania, encontraremos no próprio sistema político-administrativo implementado por Portugal no Brasil. Este sistema buscava dar conta do processo de colonização, ou seja, controlar a apropriação e o uso dos recursos naturais da sua colônia de forma a garantir as riquezas necessárias à Metrópole. Qualquer alteração nesse princípio significava um ajuste necessário, sempre comandado pela conjuntura européia e pela realidade enfrentada na colônia.

De um modo geral, a organização e o sistema de administração do Brasil seguiram basicamente o mesmo da Metrópole, o que vale dizer que, com raras exceções, não se criou nada de original para a colônia⁵³. Diante disso, os governos metropolitano e colonial tiveram de enfrentar uma série de problemas de ordem administrativa devido, tanto às peculiaridades encontradas na colônia quanto às distâncias que os separavam. Além dessa distância, o tamanho continental do território da colônia consistiu, muitas vezes, numa verdadeira barreira para as ações centralizadoras do governo absolutista. Sobre o problema da administração no império português como um todo, escreveu Laura de Mello e Souza que:

As dimensões do império português, onde grande distância separavam as diferentes conquistas e o centro decisório do sistema Lisboa , imprimiram uma complexidade notável ao poder exercido no seu âmbito. Até que ponto se podia apertar sem que a corda arrebentasse? Como temperar o rigor com a tolerância, ou vice-versa, sem por em risco o funcionamento do todo o mando no Império e, em última instância, o próprio Império?⁵⁴

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Cf. Caio Prado Jr, Formação do Brasil Contemporâneo (Colônia), 2000.

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Laura de Mello e Souza, O sol e a sombra: política e administração na América portuguesa do século XVIII, 2006, p 15.

Até meados do século XVII, a administração colonial portuguesa na América seguiu o caráter da propriedade fundiária, uma vez que não havia no Brasil uma estrutura pré-existente que favorecesse o comércio, como nas Índias, por exemplo. Segundo Caio Prado Jr.:

O caráter mais profundo da colonização reside na forma pela qual se distribuiu a terra. A superfície do solo e seus recursos naturais constituíam naturalmente a única riqueza da colônia [...]. Aqui, uma só riqueza: os recursos naturais; daí uma só forma de exploração: a agricultura ou a pecuária, subordinadas ambas à posse fundiária⁵⁵.

Perante essa realidade da colônia, Portugal seguiu o sistema de capitanias hereditárias, concedendo porções territoriais a donatários do reino, que deveriam promover a exploração das terras e dos recursos naturais disponíveis. Visava com isso facilitar o controle sobre o imenso território da colônia americana. De imediato, essa ação previa a diminuição do acesso de navios estrangeiros em suas terras, uma vez que não haviam sido encontrados os metais preciosos desejados. Portanto, a estratégia utilizada por Portugal, inicialmente, foi distribuir as terras a quem por conta própria estivesse em condições de aproveitá-la ⁵⁶. Sobre essa política, afirma Nereu Vale Pereira que:

A forma original da instituição lusa das sesmarias, que fomentava o cultivo da terra e inibia o latifúndio tomou outro direcionamento no Brasil. Possibilitou, por um lado, a formação de uma nobreza agrária, e de outro, atuou em prejuízo de uma massa considerável de pequenos produtores, fossem eles proprietários ou não⁵⁷.

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Caio Prado Jr, Evolução política do Brasil e outros estudos, op. cit, p. 13.

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Ibidem, p. 14.

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Ressalte-se que do ponto de vista social, esse método subordinou muitos colonos aos senhores da terra, os quais se transformaram em verdadeiras autoridades locais.

A consolidação do processo colonizador nos séculos XVII e XVIII trouxe um problema crônico à administração metropolitana: o desnível entre seus objetivos e os recursos disponíveis. Segundo o historiador Arno Wehling:

O exagerado desnível entre objetivos e recursos foi uma constante na estrutura administrativa colonial. A opção pelo sistema de capitanias, as sucessivas divisões e centralizações administrativas em 1572, 1602-1608, 1623-1652 e 1654-1774, o sistema de companhias comerciais, de frotas e de contratos demonstram como, a par de problemas circunstanciais e locais, procurou-se criar mecanismos, nem sempre bem sucedidos, que desonerassem o Estado de algumas das tarefas administrativas, ou as reduzissem a um mínimo compatível com os escassos recursos do Tesouro⁵⁸.

Assim, os fatores de diferenciação do sistema administrativo adotado na colônia estiveram sempre ligados às condições particulares, diversas das encontradas na metrópole, como, por exemplo, o sistema de escravidão e os aspectos físicos do território colonial. No caso específico da região meridional da colônia portuguesa na América, a estruturação dos núcleos de povoamento e as condições naturais do território seguiram em tudo a adaptação do sistema administrativo metropolitano na colônia, sempre sob a influência das condições locais. No seu já clássico estudo da administração portuguesa, Rodolfo Garcia sintetiza o nascimento dos primeiros núcleos coloniais, dizendo que estes encontravam-se:

Disseminados pela vastidão do país deserto, ao longo da costa, sem relações uns com os outros, constituíam apenas focos isolados de povoamento, em meio de tribos selvagens, com

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as quais viviam, a princípio, em contínua guerra. Era pois natural que se constituíssem as primeiras vilas e cidades, como se constituíram, por criação arbitrária dos donatários das capitanias e dos governadores, delegados do rei, adotando em tudo a legislação reinícola para a sua organização⁵⁹.

Por muito tempo, até o início do século XVIII, a região meridional do Brasil manteve essas características, isto é, encontravam-se ali focos isolados de povoamento, que viviam em constantes atritos com as tribos indígenas, principalmente os Carijó que habitavam o litoral, e suas primeiras vilas constituíram-se por meio de expansão voluntária dos bandeirantes paulistas.

Ao adentrar o século XVIII, a política metropolitana lança mão de uma série de subterfúgios numa tentativa de centralizar o poder na colônia, pois se temia a disseminação das decisões nas mãos dos antigos donatários e de outras autoridades locais. Destaca-se a medida de compra de todas as capitanias que ainda pertenciam a particulares, passando, assim, ao domínio da Coroa. Outra providência tomada nesse sentido foi concentrar as autoridades em determinadas sedes ou capitais, transformando-as em núcleos de poder. No entanto, este recurso teve efeito contrário. Ao manter o poder num determinado local apenas, a metrópole deixava o resto do território praticamente desgovernado e a centenas de léguas muitas vezes da autoridade mais próxima ⁶⁰.

Ao passo que se consolidava o modelo de ajustamentos da administração, Portugal transformou as antigas donatarias em capitanias território sob governo de um capitão-mor ou general , que se constituíam as primeiras e as maiores divisões administrativas da colônia. Cumpre observar que, no Brasil, as capitanias foram de dois tipos: principais e subalternas. Como o próprio nome sugere, estas eram subjugadas àquelas. As capitanias de Santa Catarina

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Rodolfo Garcia, op. cit, 1975, p. 43.

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e Rio Grande de São Pedro, por exemplo, foram subordinadas ao Rio de Janeiro, até 1807, quando a capitania do Rio Grande São Pedro elevou-se à categoria de geral, ficando-lhe subordinado o governo de Santa Catarina.

As capitanias eram também subdivididas em outras partes administrativas menores. O seu território era formado por comarcas, compostas pelos termos, que tinham sua sede nas vilas ou cidades. Os termos ainda se dividiam em freguesias; a freguesia, sob o aspecto eclesiástico, formava a paróquia, sede de uma igreja matriz e servia também para a administração civil.

O comando da capitania ficava a cargo do governador, nomeado pelo rei, cujo título variava de acordo com a categoria da capitania: capitão-general ou governador, para as principais, ou capitão-mor para as subalternas. A função dos governadores era essencialmente militar, sobretudo nas capitanias que se achavam em áreas de fronteiras, como no caso de Santa Catarina e Rio Grande de São Pedro, contíguas à América espanhola.

Não obstante a instituição do cargo de governador de capitania, o poder administrativo nas localidades esteve basicamente confinado às câmaras municipais. Eram os proprietários de terras que exerciam a maior representatividade e poder nestas câmaras. Escreveu a esse respeito Prado Jr. que o poder político da Coroa, vamos encontrá-lo, de fato, investido nos proprietários rurais, que o exercem através das administrações municipais ⁶¹. Assim sendo, em cada região formou-se um núcleo de poder respectivo em torno de suas câmaras. Isto quer dizer, ainda, que o único domínio comum que existia no Brasil colonial era somente em relação à metrópole, não havia em si uma unidade⁶².

Desenvolvendo essa idéia, de acordo com Russel-Wood, o Senado da Câmara representava o governo municipal, e a sua criação era uma resposta a uma situação provocada pelos colonos ao povoarem um determinado espaço. A intenção da Coroa em criar

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Ibidem, p. 27.

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determinados núcleos era favorecer a estabilidade administrativa, social e econômica do lugar. No entanto, como demonstra o autor, não foram todas as vilas que se tornaram núcleo para além de um sentido local ou regional ⁶³. Provavelmente, este era o caso das vilas meridionais da colônia, cujos núcleos foram levantados, primeiramente, para dar suporte militar à ocupação da região sul e só posteriormente se ligaram a outras regiões da colônia, em decorrência do desenvolvimento de uma classe de proprietários mais significativa.

Essa caracterização do sistema político-administrativo geral da colônia torna-se de fundamental importância para a compreensão do que representava o Brasil para a metrópole em termos administrativos. Na opinião de Caio Prado Jr.:

O Brasil não constitui para os efeitos da administração metropolitana, uma unidade. O que havia nesta banda do oceano, aos olhos dela, eram várias colônias ou províncias, até mesmo países , se dizia às vezes, que, sob o nome oficial de capitanias, se integravam no conjunto da monarquia portuguesa, e a constituíam de parceria com as demais partes dela: as províncias do reino de Portugal e as do de Algarve, os estabelecimentos da África e do Oriente. [...] O que hoje designamos por Brasil, reunia um grupo daquelas circunscrições; e só assim, para os efeitos da análise da administração colonial, que o devemos entender⁶⁴.

A administração geral das capitanias era exercida pelo Conselho Ultramarino⁶⁵, pelo qual passavam todos os negócios da colônia, exceto os assuntos eclesiásticos e militares. Segundo Arno Wehling, cabia a este Conselho a superintendência dos assuntos coloniais e foi na prática, junto com o Secretário da Marinha e Ultramar, quem governou o Brasil ⁶⁶.

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A. J. R. Russel-Wood, Centros e periferias no mundo luso-brasileiro, (1500-1808), 1998, p.187-250.

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Ibidem, p. 313.

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O Conselho Ultramarino foi criado pelo decreto de 14 de julho de 1642. Foi criado devido à necessidade de centralizar e unificar os negócios ultramarinos. Pelo regimento do Conselho, algumas alterações deveriam ser promovidas a partir de então, podendo-se citar, por exemplo, que os negócios da Fazenda passavam a ser da competência do Conselho Ultramarino. Cf. Rodolfo Garcia, op. cit, p. 125.

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A partir de meados do século XVIII, a situação político-administrativa luso-brasileira sofreu mudanças significativas, assim como todo o sistema colonial, abalados pelo contexto revolucionário europeu. Das transformações ocorridas na política administrativa portuguesa em relação ao Brasil, podemos salientar o aumento do controle fiscal e da máquina estatal, ávida dos vultosos recursos coloniais. Com suas diversas ações governamentais, a metrópole buscava enfrentar a crise que se abatia sobre o reino, principalmente com o fim do comércio com as Índias e com a baixa na produtividade de ouro das Minas Gerais.

Do ponto de vista do pensamento político verifica-se, no contexto de enfrentamento da crise, além da unidade teórica nas orientações administrativas, uma diversidade das ações implementadas. De acordo com Arno Wehling:

As instruções a vice-reis e governadores das principais capitanias, partindo dos ministros como o Marquês de Angeja, Martinho de Melo e Castro e Rodrigo de Sousa Coutinho demonstram objetivos semelhantes na condução dos negócios públicos, quanto à eficiência e moralidade administrativa, gastos, defesa, etc. Os ministros portugueses têm, contudo, a nítida consciência de que suas determinações são dirigidas a um arquipélago, cujos componentes diferem substancialmente entre si. Existe conseqüentemente preocupação em adequá-las à realidade local, considerando-se, normalmente, as grandes regiões político-administrativas⁶⁷.

Para Maria de Lourdes Viana Lyra é importante procurar entender o quadro administrativo das regiões da colônia realizando uma análise do espaço produzido, que, em suma, significa o estudo da ação do homem sobre o meio natural que o transforma de acordo com seus interesses ⁶⁸. É de sua opinião, também, a necessidade de se observar as relações

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Ibidem, p. 27.

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Cf. Maria de L. Viana Lyra, A unidade brasileira: uma questão preliminar no processo de Independência , 1992, p. 127.

que ocorrem devido ao interesse de produção na região, o que permite identificá-la no espaço colonial.

Vale ainda ressaltar que o estudo do empreendimento de luso-brasileiros em âmbito regional é, ainda, campo aberto à pesquisa histórica; um estudo dessa natureza nos permite, por exemplo, compreender melhor as especificidades regionais e atingir as diretrizes e os interesses que levaram estes homens a preencher e explorar as diversas áreas da América. Portanto, pretendemos aqui apenas esboçar algumas trilhas e lançar hipóteses de trabalho, no intento de abrir alguns caminhos de pesquisa nessa direção. Contudo, existem vários aspectos da administração colonial que poderiam ser apresentados, mas para os quais, no âmbito deste trabalho, não cabe uma discussão mais aprofundada⁶⁹.

Nessa direção, passemos agora à análise da conformação do arcabouço político-administrativo da capitania de Santa Catarina. Assim, buscamos apreender as diretrizes políticas que orientaram as práticas de apropriação e uso dos recursos naturais e, conseqüentemente, o modo como se deu a inserção da capitania na economia colonial.