Para Petrasek (2013, p.7) existem várias formas de promover, a partir da política externa de um Estado, os direitos humanos. Para ele, a forma mais trivial nesta relação se dá nos diálogos bilaterais e fóruns internacionais. O primeiro seria adequado na melhoria das relações políticas e comerciais e, o segundo, relacionado à expressão do Estado mediante violações de direitos humanos em outros países e a consecução de ações conjuntas para garantir a aplicabilidade dos direitos humanos no meio doméstico. Mesmo que a tendência internacional de promoção de direitos humanos, por meio de ferramentas de política externa, fosse aplicada de uma forma pragmática entre os Estados e, por vezes, buscando barganha em relações bilaterais (como no comércio), a participação em foros e convenções e o posicionamento incisivo das lideranças fazem parte da proposta mais midiática e promocional dos países.
Para Deutsch (1982), a política externa de cada nação é uma consequência direta, a priori, da manutenção de sua independência e segurança e, em segundo plano, da tentativa de estabelecer meios de proteção aos interesses econômicos da nação – principalmente dos grupos mais influentes. A partir dessa análise, podemos compreender alguns dos porquês das ações brasileiras nos últimos anos e uma possível reordenação das prioridades nacionais no que tange à tomada de decisão, que tem sua gênese na Constituição de 1988 e assume transformações particulares ao longo dos anos.
Entende-se que muitas ações de política externa possuem caráter apelativo, de forma a produzir ingerências em outros países ou em contextos específicos através do seu soft power 43.
Esta atuação pode ser compreendida através da força política do país interventor e o grau de institucionalização, pois, segundo Keohane (1989), pode-se medir o grau de institucionalização entre os Estados através das dimensões de seus acordos. Mesmo que os Estados desejem cooperar, questões como poder e interdependência podem prevalecer e fazer a diferença na política internacional.
Embora no exercício de seu papel internacional o Brasil possa ser considerado – em termos antigos – como um monster country devido a sua geografia continental, em sua história e em sua atividade internacional o país tem demonstrado uma leitura grociana das relações
43 Ver mais em: NYE, Joseph. Soft Power: The Means To Success in World Politics. Nova York: Public Affairs,
2009. Disponível em:
<http://books.google.com.br/books?id=HgxTIjQHsdUC&printsec=frontcover&dq=soft+power&hl=pt- BR&sa=X&ei=_5KEVLm1HJPGsQTywoHgBA&ved=0CCEQ6AEwAA#v=onepage&q=soft power&f=false>. Acesso em: 15 nov. 2014.
internacionais. Esta capacidade dá ao Brasil a “credibilidade do soft-power”, força necessária para articular consensos baseados no pensamento aristotélico da justiça do meio-termo (LAFER, 2007, p.76-77).
Na América Latina, o soft-power brasileiro serviu como aglutinador de interesses. Importante observar, contudo, que a chegada ao poder de partidos de esquerda em todo o continente facilitou as tratativas políticas. A UNASUL tomou forma, seguindo as premissas do artigo 4° da Constituição brasileira44 (GONÇALVES, 2011). Em 1988, portanto, há a solidificação em termos constitucionais da importância da nossa vizinhança, seja para o desenvolvimento autônomo da região, consecução de políticas públicas ou para a estabilidade regional.
Na América Latina, o Brasil executou projetos em cooperação com os países em áreas sensíveis para o desenvolvimento regional, além de financiar grande parte das atividades e colaborar com a formação técnica da região. No âmbito regional, houve o incremento considerável das interações nas pautas comerciais, econômicas, sociais e culturais, o que fortaleceu o continente enquanto bloco frente às demais coalizões de países. A América do Sul se tornou estratégica para as relações internacionais do Brasil mediante a tentativa do país de reafirmar sua posição no cenário internacional como líder regional, o que traria no curto prazo a consagração do país como potência mundial. A MINUSTAH, missão de paz da ONU ao qual o Brasil liderou desde 2004, no Haiti, e que já abordamos neste texto, é um exemplo da tentativa de estabelecer um consenso mundial sobre a qualidade da liderança brasileira.
A partir do Governo Lula (2003-2010), a política externa brasileira seguiu um novo caminho. A agenda política, antes vinculada a interesses alienígenas adquiriu, como já abordada, uma maior autonomia por meio da diversificação das suas relações comerciais. No entanto, este posicionamento cooperou para a visibilidade do Brasil e empoderamento das instituições internas. O país promoveu uma política solidária e integracionista, especialmente com a América Latina e África (ASANO; NADER, 2010).
A cooperação técnica e financeira do Brasil dentro das relações com a América Latina e a África é parte do projeto de expansão da efetividade política do Brasil no cenário internacional, com o objetivo de adequar a sua política externa dentro de uma tradição pacífica e solidária. As relações Sul-Sul foram palco de grandes intervenções da política externa brasileira, o que significa uma autopercepção da capacidade brasileira de influenciar na agenda
44 Art. 4° - “A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações”.
global, além de materializar projetos com países e regiões em comum acordo com os princípios elencados na Constituição de 1988. Para Santos e Cequeira:
A aproximação com os países do eixo “sul” revela uma política inovadora de abertura de distintos canais de cooperação no cenário político global. Destacam-se as regiões geográficas prioritárias para a política externa brasileira, a saber: América do Sul, América Latina, Caribe e África, especialmente países que fazem parte dos países africanos de língua oficial portuguesa (Palop). (SANTOS; CEQUEIRA, 2015, p.27)
Na África, a cooperação técnica levou, também, à um intenso intercâmbio econômico. As relações comerciais com a África mais que quintuplicou entre 2002 e 2009. No relatório da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), fica claro que a atualização dos programas voltados a África eram estratégicos para as relações Sul-Sul, além da manutenção à longo prazo das iniciativas brasileiras. Embora a retórica governista abraçasse um viés mais humanista destas atividades (que podem sim estar associadas), do ponto de vista político-econômico a autonomia do continente africano na produção de alimentos, remédios, energia e outros, também beneficiariam, no futuro, os países parceiros dentro deste projeto. No curto prazo, diversas empresas brasileiras se instalaram na região, muitas com recursos do BNDES para executar obras e serviços, de modo que a cooperação não foi só técnica, mas também financeira e executória.
Muitas das cooperações técnicas atribuídas ao governo Lula, portanto, podem ser observadas como pactos indiretos na proteção ou expansão dos direitos humanos. Na qualidade das políticas públicas que observam a dignidade da pessoa humana por meio da melhora das condições de trabalho, saúde, econômicas e culturais, as cooperações técnicas estão alinhadas para o desenvolvimento do país e dos cidadãos enquanto qualidade de vida, o que fortalece mais uma vez a identidade das relações internacionais do Brasil articulado por um viés humanista e integracionista – não eliminando, logicamente, os interesses particulares e econômicos do Estado brasileiro – seguindo os pressupostos presentes no inciso IX, do artigo 4°, onde reitera o princípio da “cooperação entre os povos para o progresso da humanidade”. A atuação da Agência Brasileira de Cooperação Técnica e do Ministério das Relações Exteriores foi de extrema importância para a consecução destas atividades.
A cooperação entre os países do MERCOSUL, em matéria de direitos humanos, também é observada no fim dos governo Lula como uma espécie de consagração das tratativas relacionadas aos países membros e do fortalecimento institucional do bloco mediante a possibilidade de novos membros. O Protocolo de Assunção sobre compromisso com a promoção e proteção dos direitos humanos do MERCOSUL, decreto n° 7225 de 2010, que
reafirma os compromissos democráticos de outrora, além das declarações presidenciais em matéria de direitos humanos45 e sua dupla fonte geradora46, tem sua gênese na Decisão CMC n° 40/04, ao qual cria a Reunião de Altas Autoridades sobre Direitos Humanos do MERCOSUL.
Embora houvesse uma razão teórica para tais atividades governamentais, na prática a aplicabilidade de determinadas ações foram prejudicadas por questões internas dos Estados. Em linhas gerais, estes acordos, efetivamente, parecem simbolizar a cooperação entre os governos ditos progressistas dentro do MERCOSUL, bem como para salvaguardar compromissos externos ao bloco, seguindo certa coerência teórica, mas não necessariamente prática. Este paradoxo é observado a partir da comparação entre a política interna e externa do governo Lula. Se considerarmos a afirmação de Lafer (2007) de que caminhamos para uma diluição daquilo que se considera política interna ou externa, pode-se observar uma difícil relação entre programas efetivos de direitos humanos e ações indiretas de mesma matéria.
Este possível paradoxo também pode ser observado na relativização do princípio da não intervenção, que por razões de pragmatismo político gravitavam sobre diferentes posturas da política externa brasileira. Se para Alles (2012) houve uma transição do princípio da não intervenção para a não indiferença em questões humanitárias internacionais, como no caso do Haiti, por outro lado, quando o assunto envolvia saldos políticos e ampliação da pauta comercial, o Brasil se posicionava de maneira não conflitiva e buscando o diálogo em detrimento das sanções como comumente é observado em casos envolvendo interesses objetivos dos países ocidentais.
Asano e Nader (2010), em consonância com este pensamento, ao passo que levantam perspectivas positivas da atuação brasileira, também criticam casos particulares onde a diplomacia brasileira se absteve:
Em suas relações com países não democráticos e que violam sistematicamente os direitos humanos, o governo Lula privilegiou o diálogo e louvou a soberania. Diz tê- lo feito por acreditar na diplomacia discreta e “sem superioridade moral”.
45 “Declaração Presidencial de Las Leñas de 27 de junho de 1992 no sentido de que a plena vigência das instituições democráticas é condição indispensável para a existência e o desenvolvimento do MERCOSUL; Declaração Presidencial sobre Compromisso Democrático no MERCOSUL; Declaração Presidencial de Porto Iguaçu de 8 de julho de 2004 na qual os Presidentes dos Estados Partes do MERCOSUL destacaram a alta prioridade atribuída à proteção, promoção e garantia dos direitos humanos e as liberdades fundamentais de todas as pessoas que habitam o MERCOSUL”. (MERCOSUL, 2010)
46 O protocolo aborda a gênese bigeracional dos direitos humanos na América Latina, além da consagração da matéria no meio internacional, reconhecendo que “a universalidade, a indivisibilidade, a interdependência e inter-relação de todos os direitos humanos, sejam direitos econômicos, sociais, culturais, civis ou políticos;” (MERCOSUL, 2010)
Infelizmente, em certos casos, os limites tênues entre diálogo, omissão e conivência ficaram patentes. (ASANO; NADER, 2010, p. 130)
Por outro lado, a postura brasileira voltada ao diálogo, antes de se posicionar de forma contrária, fez com que a imagem da política externa brasileira ganhasse importância no cenário internacional. Segundo Abdenur e Neto trabalham com a tese de que
[...] defensores da orientação atual da política externa brasileira ressaltam que o Brasil lida com estes países promovendo diálogo ao invés de criticar publicamente seu histórico de direitos humanos, como muitas vezes fazem ONGs norte-americanas e europeias. (ABDENUR; NETO, 2013, p. 18)
Neste contexto, diversas instituições brasileiras de fomento, inclusive financeiras, atuaram em diversos países a partir de uma perspectiva humanitária. Embora haja grandes ressalvas sobre a atuação brasileira em diversos acontecimentos47 foi notável o engajamento do
Brasil mediante o acolhimento de estrangeiros (refugiados e apátridas), ajudas humanitárias e colaboração tecnológica. Dentro dos diversos acordos firmados e executados, e os que ainda estavam em negociação, diversos órgãos atuaram em pelo menos 30 países, como: órgãos de fomento agrícola (EMBRAPA, EMATER, MA, etc.), órgãos de segurança (PF e Ministério da Defesa), bancos públicos (Caixa Econômica Federal e BNDES), órgãos de saúde (Ministério da Saúde, Fundação Oswaldo Cruz, Instituto Nacional de Cardiologia, etc), entre outros. No relatório da ABC, o Ministro Marco Farani observa que:
A cooperação horizontal vem ocupando, cada vez mais, lugar de destaque na agenda diplomática brasileira. a constatação é comprovada pelo crescente número de atos internacionais firmados entre o Brasil e países da África nos últimos anos e, consequentemente, pelo número de projetos de cooperação técnica desenvolvidos. o Governo brasileiro celebrou o acordo-quadro de Cooperação técnica, documento que constitui o arcabouço jurídico para a implementação da cooperação, com Botsuana, Sudão, Burkina-Faso, Benin, Gâmbia e Guiné Equatorial em 2005; com Zâmbia e Tanzânia em 2006; com a União Africana e Ruanda em 2007; com Suazilândia e Serra Leoa em 2009; e com Lesoto em 2010. (FARANI, 2010, p. 9)
Esta cooperação, então, embora vinculada a um pragmatismo político do Brasil, também corresponde à materialização daquilo que caracterizou a política externa dos governos Lula: multilateralismo com eixos combinados, busca por autonomia e apelo ao diálogo e
47 Asano e Nader (2010) trazem questões importantes sobre os prováveis desvios de conduta do Brasil durante o Governo Lula (2003-2010) em matéria de direitos humanos. As relações com países violadores de direitos é a principal crítica, uma vez que estes foram condenados internacionalmente por seus atos. O posicionamento brasileiro, no entanto, é outro fato que preocupa as analistas, uma vez que dentro dessas relações bilaterais, o Brasil poderia ter agido ou discursado de modo mais contundente, o que segundo as pesquisadoras, não ocorreu.
solidariedade internacional. Portanto, a liderança brasileira dentro do eixo Sul-Sul começa a traduzir-se numa realidade necessária e objetiva dentro da política internacional e do quadro da ONU.
As cooperações técnicas, os programas sociais e demais iniciativas que gravitam entre o âmbito interno e externo, por conseguinte, responderam melhor para a efetivação de proteção e promoção das políticas de direitos humanos durante o governo Lula.
Um dos exemplos compreendidos como favoráveis à liderança brasileira passa pelo Conselho de Direitos Humanos (CDH), órgão subsidiário da Assembleia Geral da ONU. Este órgão foi criado em 19 de junho de 2006, e o Brasil foi eleito para a primeira composição institucional com forte votação dos países latinos e caribenhos. O seu papel foi deveras importante, mantendo uma postura mediadora e corroborativa. Em 2008, passado o período de construção institucional, o Brasil voltou a presidir o órgão com votação expressiva (AMORIM, 2009). Sobre a CDH, Ghisleni afirma que:
A comunidade internacional ganhou com a iniciativa brasileira um instrumento conceitual para aferir de forma substantiva o grau de legitimidade democrática tanto das plataformas defendidas por aqueles que pleiteiam o poder quanto dos atos que eles praticarem uma vez investidos em seus cargos. Para a comunidade de direitos humanos, trata-se de uma conquista a ser preservada e ampliada. Para o Brasil, a permanente atualidade dessa iniciativa constitui a reafirmação de um êxito diplomático que tem os traços todos de um estilo de atuação renovado, que deve ser mantido no recém-criado Conselho de Direitos Humanos: cooperação construtiva em prol da causa da promoção e proteção dos direitos humanos. (GHISLENI, 2008, p215)
Ainda sobre a CDH, o Brasil deu ênfase ao mecanismo da Revisão Periódica Universal (RPU), como demonstra Asano e Nader:
Soma-se o fato de o Brasil ter privilegiado, no Conselho, mecanismos que visaram a universalizar o tratamento empregado pelas Nações Unidas aos direitos humanos, como a Revisão Periódica Universal (RPU) - mecanismo pelo qual todos os 192 Estados que compõe a ONU passam por uma revisão de sua situação de direitos humanos. Como afirmou o Ministro Amorim, a RPU deveria ser privilegiada já que “ali se busca o tratamento não seletivo, objetivo e multilateral dos direitos humanos em todos os países-membros da ONU. (ASANO; NADER, 2010, p. 126)
Interessante observar que, em 28 de fevereiro, o Conselho de Direitos Humanos selecionou um grupo de relatores (tróica) para a revisão da situação brasileira: Gabão, Suíça e Arábia Saudita. As perguntas destinadas a delegação brasileira, por sua vez, foram preparadas com antecedência pela Irlanda, Alemanha, Portugal, Itália, Dinamarca e Suécia, o que fortalece a confiança e pluralidade no mecanismo da Revisão Periódica Universal (RPU) no sistema internacional. Nas palavras de Sérgio Abreu e Lima Florêncio, a RPU reforça os princípios da
“universalidade, da indivisibilidade e da não seletividade” (ONU, 2008).
As respostas brasileiras mediante as questões propostas pelo Conselho reforçam a ideia de que a despeito das críticas levantas a posição brasileira no âmbito externo, as consecuções dos programas sociais internos configuram-se, na visão brasileira, como ferramentas de proteção aos direitos humanos na qualidade de dignificação da pessoa humana. A comissão brasileira deixou clara a necessidade de avançar nos instrumentos normativos, mas também demonstrou a dificuldade de vencer as barreiras existentes dentro da própria cultura do país.
Em linhas gerais, o relatório de 22 de maio de 2008, é um exemplo concreto de como a RPU fortalece o diálogo entre os países na consecução de melhores políticas internas, observando considerações dos mais diversos países, abordando desde avanços em projetos prioritários como, também, em questões pouco abordadas no cenário internacional. Nas recomendações, fica clara a preocupação no meio internacional com a manutenção dos sucessos reproduzidos pelas políticas de eliminação da miséria e da fome48, além de notáveis observações sobre as condições precárias dos complexos carcerários49 do Brasil. Neste sentido, a partir da
ratificação dos principais instrumentos internacionais50 que defendem a matéria de Direitos
Humanos, o Brasil renova o seu compromisso de manter o dialogo permanente (AMORIM, 2009).
A posição brasileira durante o governo Lula, no entanto, é costumeiramente analisada por visões saudosistas, cujo momento considera-se como o desenraizamento de agendas de política externa vinculadas a interesses internacionais. Há também, por conseguinte, avaliações negativas, que consideraram o momento como personalista, uma espécie de culto à personalidade que transformou o Itamaraty em uma instituição de fomento da esquerda partidária. Esta é a opinião do diplomata Paulo Roberto de Almeida, que descreve o governo Lula da seguinte forma:
Vários diplomatas, que acompanharam em momentos diversos os passos da diplomacia lulista, confirmaram que o Itamaraty foi colocado a serviço pessoal do chefe de Estado, de muitas de viagens e de sua desenvoltura nos contatos com vários lideres internacionais, inclusive com personalidades que, por suas características especiais, não frequentam muito os foros internacionais ou não são convidados amiúde para visitas bilaterais; alguma das afinidades eletivas do governante e de seu partido foram de fato inéditas em todos os planos, a começar pela ilha dos irmãos Castro. (ALMEIDA, 2014, p.65)
48 Países que enfatizaram a persecução dos projetos sociais: Bélgica e Argélia
49 Países que abordara o tema como prioridade para o Brasil: Reino Unido, República da Coréia, Uruguai e Alemanha.
50 “Competência obrigatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos e que estendeu o convite permanente aos relatores dos procedimentos especiais do Sistema ONU”. (BRASIL, 2010)
Inegavelmente, Almeida possui uma vasta experiência diplomática. Os vários anos de atuação dentro do Itamaraty como diplomata de carreira, o credenciam para criticar o sistema vigente. No entanto, devemos ter um cuidado especial nos apontamentos que levam para um caminho um tanto temerário, que chega ao ponto de afirmar que a diplomacia lulista “onde ela foi nova, não foi boa; e onde foi passivelmente boa ou apenas razoável, não era nova” (ALMEIDA, 2014, p.67). Além de ser extrema esta afirmação, a sua obra é composta de um alto grau de insatisfação pessoal das atividades do governo, o que transfere muito das suas afirmações do plano científico para um antagonismo ideológico difuso.
Almeida (2014) destaca a passividade da PEB brasileira frente à expropriação do patrimônio nacional em terras estrangeiras e, também, crítica a relação temerária que o Brasil adotou com países que, segundo ele, “não passariam em alguns testes elementares em relações a princípios democráticos e de respeito aos direitos humanos” (ALMEIDA, 2014, p.65).
A abordagem de Almeida faz referência a países como Bolívia, Venezuela e Irã, conquanto, não faz menção à conjuntura e, quando o faz, o caminho é sempre a crítica ao posicionamento da esquerda na América Latina. É inegável, por outro lado, que o processo de tomada de decisão por vezes esteve ligado a uma espécie de passividade pragmática, o que pode