3. A questão das drogas no contexto internacional: interesses em jogo, atores em
3.4. As convenções de Genebra (1925, 1931 e 1936)
Após o término da I Guerra mundial, as potências vencedoras se reuniram em janeiro de 1919 em Versalhes para negociar um acordo de paz. Em junho de 1919 foi assinado o Tratado de Versalhes, que estabelecia, entre outros pontos, a criação da Liga das Nações37, cujo papel seria o de manter a paz no mundo. A Carta foi assinada por 44 Estados. Sua criação foi baseada na proposta feita pelo presidente estadunidense Woodrow Wilson. Com a recusa do Congresso estadunidense em ratificar o Tratado de Versalhes, os Estados Unidos não se tornaram membro do novo organismo.
Em 1920, foi criada pela Liga das Nações a Opium Advisory Commitee (OAC), para discutir medidas de controle do tráfico de ópio e derivados. Reunia-se em Genebra, anualmente, durante os anos 20. Os EUA, no início da década de 1920, almejavam a internacionalização do modelo terapêutico-repressor conduzido domesticamente. A Liga das Nações parecia ser, apesar da não participação do governo americano, o lócus para expandir o controle do consumo de drogas, bem como de sua produção e comercialização. A presença da delegação estadunidense nas reuniões da OAC era marcada pela determinação em defender o ataque à oferta de psicoativos (ópio, opiáceos e cocaína) e o controle estrito do comércio para fins científicos. O secretariado da Liga, organização largamente influenciada pelas potências européias (colonialistas e menos eufóricas quanto ao controle das drogas),
37 Também chamada de Sociedade das Nações. A sede da organização passou, em novembro de 1920 para a cidade de Genebra, na Suíça. Com o desencadeamento da Segunda Guerra Mundial, a Liga das Nações, fracassando em sua missão, foi dissolvida por volta de 1942. Em 1946, o organismo passou as responsabilidades à recém-criada Organização das Nações Unidas, a ONU.
administrava o radicalismo das posições norte-americanas, pois apostava que essa temática atrairia definitivamente aquele país para a sua esfera. A pressão do governo estadunidense nas reuniões levou à convocação de uma nova conferência internacional para novembro de 1924 (RODRIGUES, 2004).
Hospedado em Genebra, o encontro dos principais países do mundo envolvidos com a temática das drogas foi repleto de controvérsias a respeito do grau de controle que seria imposto ao tráfico e ao uso de psicoativos, principalmente o ópio. As duas propostas dos EUA geraram imediata reação dos outros participantes: em primeiro lugar, propunham a redução anual das plantações de papoula até sua erradicação total; em segundo lugar, reafirmavam a posição de que todo o comércio de coca/cocaína e papoula/opiáceos fosse estritamente limitado pelas necessidades médicas dos países. Em outras palavras, defendiam o uso “legítimo” e a criminalização do uso hedonista e da automedicação. A polêmica envolvia estados produtores de coca e de papoula, que não queriam que sua principal fonte de receitas sofresse com a regulação proposta, e as potências coloniais européias, que lucravam muito com a produção e o tráfico de narcóticos que partiam de seus domínios coloniais (RODRIGUES, 2004).
O prolongamento das discussões provocou o adiamento do evento para o início de 1925, quando se tornou claro que as posições mais radicais dos EUA não encontrariam respaldo no documento final. Em consequência disto, a delegação norte-americana se retira da Conferência. Entre as principais recomendações do Tratado estavam: (i) a criação de um sistema de certificados importação/exportação de substâncias controladas; (ii) a criação do primeiro órgão consultivo internacional amplo sobre drogas, o Permanent Central Opium Board (Comitê Central Permanente sobre o Ópio – CCP ou Board), que se responsabilizaria pela coordenação das normas e a vigilância do mercado mundial de drogas psicoativas; (iii) as restrições ao comércio de maconha, folhas de coca e derivados; (iv) a incitação à criação de medidas domésticas de controle de drogas. A desejada limitação das áreas de cultivo e das quotas para as indústrias farmacêuticas, pontos defendidos pelos EUA, não foram contempladas no acordo (RODRIGUES, 2004).
Mesmo não ratificando a Convenção, os EUA participaram ativamente da preparação dos dois encontros seguintes, em 1931 e 1936, também em Genebra, os quais contribuíram decisivamente para a mundialização do modelo norte-americano de combate às drogas.
A Conferência de 1931 estabeleceu quotas rígidas para o comércio legal, aquele das drogas consideradas com “finalidade médica”, além de conseguir atribuir poderes punitivos ao Board. A principal atividade do Comitê era a fiscalização das medidas acordadas nos Convênios de Genebra, especialmente no que se refere à elaboração das “avaliações” sobre as quotas anuais que cada Estado signatário possuía para a produção e o comércio de substâncias controladas. O Comitê significou o gérmen dos organismos destinados ao controle e à prevenção do comércio e do uso de drogas vinculadas à ONU, a partir de 1946.
O Tratado de 1931 significou a exportação de forma mais intensificada do modelo penalizador dos EUA, uma vez que exortava todos os países signatários a criar administrações especiais para combater o uso e o comércio ilegítimos de drogas em seus territórios. A cláusula não especificava a natureza da organização, mas encorajava que outros Estados erigissem aparelhos repressores, baseados no modelo norte-americano. O Tratado também criava o Drug Supervisory Board (DSB), órgão independente com relação à Liga das Nações cuja função era tornar públicos eventuais descumprimentos ao acordo por parte dos Estados signatários.
O caminho para a institucionalização de medidas penais, no plano internacional começou a ser aberta em 1931. Cinco anos depois, a tendência se concretizou, com a aprovação de medidas penais para o tráfico e o consumo de drogas controladas. O Tratado contra o Tráfico Ilícito de 1936 foi extremamente limitado, pela falta de interesse concreto dos principais atores envolvidos. A delegação norte-americana propôs a criminalização não apenas de toda a produção e a distribuição não médica de drogas, como também do uso pessoal. Tais propostas foram recusadas pela maioria dos Estados participantes. A justificativa dada foi de que a Convenção não tinha poderes suficientes para impor medidas tão rígidas. Na prática, países da Europa Ocidental e “produtores” em geral viam, na proposta estadunidense ameaças ao lucro obtido nas transações com drogas controladas (RODRIGUES, 2004). Ante a objeção de suas demandas, os EUA novamente não assinaram o documento final.
A inoperância do Tratado de 1936 demonstrava claramente que nenhum acordo internacional seria praticável sem a chancela dos Estados Unidos. A exportação do modelo proibicionista norte-americano se impunha aos poucos no modelo internacional, investida da legitimidade trazida por medidas legais multilaterais. Tal multilateralismo implicava resistências por parte dos outros Estados envolvidos, centrais ou periféricos. Todavia, devido à importância política, econômica e militar dos Estados Unidos,
torna-se cada vez mais difícil contrapor-se a esse país. O campo de manobras evasivas no âmbito diplomático internacional diminuía na proporção que a influência norte-americana crescia (RODRIGUES, 2004).
Se antigamente a palavra droga era neutra, relacionada geralmente a produtos químicos para o uso doméstico38, a Convenção de Genebra de 1936 incluiu uma adjetivação qualitativa negativa para acompanhar a palavra droga, pois os textos falam de drogas nocivas (PROCÓPIO, 1999). Nesse momento, a questão do controle das substâncias psicoativas havia completado a estatização mais completa. Aos grupos puritanos cabia o papel de legitimadores morais das ações estatais domésticas e diplomáticas. Ao mesmo tempo, a ação estadunidense em todo continente americano ganhava espaço, tendo em vista conter a penetração dos ideários fascista e comunista da órbita de influência dos países vizinhos.
A partir de 1929, a Grande Depressão39 gerou milhões de desempregados,
que não tardaram a buscar culpados pela crise. Ganhou corpo a crença racista de que os empregos dos brancos estavam sendo roubados por negros e mexicanos que aceitavam trabalhar por menores salários. Acendeu-se, então, a associação de mexicanos e negros com a maconha, ligação considerada perigosa e imoral. Em solo norte-americano, em 1936, 48 estados já haviam aprovado medidas legais que restringiam e coibiam as plantações de cannabis.
A proibição logo chegou à esfera federal. O controle de drogas foi percebido pelo governo norte-americano como uma importante técnica para a gestão da população. A vigilância sobre o consumo de substâncias psicoativas abria um enorme campo para o monitoramento e a regulação das condutas (RODRIGUES, 2004). Não apenas nos EUA, mas no Ocidente de modo geral, as primeiras iniciativas proibicionistas ocorriam em uma época em que a saúde se convertia em objeto de intervenção médica. A medicina passou a agir em diversos ambientes, como o saneamento básico, os locais de trabalho e também a regulação das substâncias psicoativas. Na emergência de uma sociedade medicalizada, a extrapolação da medicina era captada pelo governo como mais uma técnica de gestão dos corpos. A sociedade foi, acima de tudo, um ambiente da norma no qual o
38 Drogarias e farmácias tinham significados comuns, lugares para a compra de químicos e remédios destinados à cura ou embelezamento do corpo (PROCÓPIO, 1999).
39 A Grande Depressão teve início em 1929 e persistiu ao longo da década de 1930, terminando apenas com a Segunda Guerra Mundial. É considerado o mais longo período de recessão econômica do século XX. Caracterizou-se por altas taxas de desemprego, quedas drásticas do produto interno bruto de diversos países, bem como quedas drásticas na produção industrial e preços de ações.
“normal” e o “anormal” eram catalogados ante a necessidade de extirpar os desvios instabilizadores. Dessa maneira, a sofisticação jurídica que emergiu em princípios do século XX para proscrever e prescrever as drogas, psicoativas ou não, pode ser compreendida como parte de uma estratégia governamental para operacionalizar dispositivos de controle não das substâncias em si, mas das pessoas que a elas recorriam.