As despesas e o limite de gastos com pessoal

O crescimento dos gastos com pessoal, principalmente após o advento da Constituição de 1988, foi apontado como uma das causas precípuas do desequilíbrio das contas públicas no Brasil. Por representar a despesa com maior participação no gasto corrente

11 Nos termos do Art. 212 da CF, “a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos,

total do setor público, o contingenciamento dessa rubrica passou a ter um papel fundamental na efetivação do equilíbrio fiscal e, consequentemente, sobre o endividamento estatal (SANTOS FILHO, 2012). Assim, o controle e a limitação de tais despesas tiveram relevo na LRF, que considera como despesa com pessoal:

[...] o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência (BRASIL, 2000).

No que se refere a inovação no ordenamento jurídico quanto a introdução de um mecanismo limitador de despesa com pessoal na esfera pública, a Lei de Responsabilidade Fiscal não trouxe novidades, uma vez que a legislação anterior já disciplinava a matéria. Além disso, a Constituição de 1988 estabeleceu, em seu art. 169, que “a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar” (BRASIL, 1988).

Em 1995 empreendeu-se a primeira tentativa de regulamentação deste dispositivo a partir da elaboração da Lei Complementar nº 82, cognominada Lei Camata I, que determinava o limite de 60% da receita correte líquida para as despesas totais com pessoal (ativo e inativo) para as pessoas jurídicas de direito público interno (União, estados, distrito federal e municípios), bem como para os entes da administração direta e indireta, inclusive Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, quando pagas com receitas correntes oriundas de quaisquer dos entes da federação.

Em 1999 é sancionada a Lei Complementar nº 96, conhecida como Lei Camata II, que revogava a anterior e apresentava novos limites máximos para as despesas totais com pessoal a serem observados pelos entes da Administração Pública. Em relação à receita corrente líquida, a União não poderia exceder o limite de 50% e os estados, o distrito federal e os municípios não poderiam exceder 60%. Diferentemente da Lei Camata I, a Lei Camata II trazia prazos para que os entes federados se adequassem as novas vedações (NASCIMENTO; DEBUS, 2002). Além disso, a Lei Camata II trazia em seu bojo a previsão de sanções ao ente que descumprisse os limites delineados, bem como apontava providências que deveriam ser tomadas para atender aos limites previamente estabelecidos.

Na LRF, os limites estabelecidos para as despesas com pessoal12 _{possuem como} paradigma referencial a Receita Corrente Líquida (RCL), inovando em relação às Leis Camata I e II ao entabular os índices por poder e órgão, conforme exposto no Quadro 01.

Quadro 01 – Lei de Responsabilidade Fiscal – Limites das despesas com pessoal

Ente Federativo Limite Global como percentu al da RCL Limite Setorial como percentu al da RCL Destinatário União 50%

2,5% Poder Legislativo, subsumido o Tribunal de Contas da União (TCU)

6,0% Poder Judiciário

0,6% Ministério Público

3,0% Distrito Federal

37,9% Poder Executivo

Estados 60%

3,0% Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas (TCE) 6,0% Poder Judiciário 2,0% Ministério Público 49,0% Poder Executivo Município s 60%

6,0% Poder Judiciário, incluindo o Tribunal de Contas, quando houver

54,0% Poder Executivo

Fonte: Elaboração própria com base na Lei Complementar nº 101 de 2000. Diário Oficial da União. 5 de maio de 2000.

Quanto aos mecanismos de controle das despesas com pessoal, são considerados nulos de pleno direito os atos praticados pelo administrador público que: i) não apresentarem/descumprirem a estimativa de impacto orçamentário-financeiro para os três exercícios subsequentes, com a correspondente declaração do ordenador de despesa, adequado a LOA e em consonância com a LDO e o PPA; e, ii) extrapolem o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo; resultem em aumento da despesa

12A LRF determina que a verificação do cumprimento dos limites de despesa com pessoal será quadrimestral, no caso dos municípios com até 50 mil habitantes e, semestral, no caso de municípios com menos de 50 mil

com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão (previstos no Art. 20 da LRF) (BRASIL, 2000).

Além disso, a LRF instituiu limitações ao ente que exceder 95% do limite determinado13_{, devendo o mesmo adotar mecanismos de correção e procedimentos para evitar} o descumprimento das metas estabelecidas. O excesso deverá ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo ao menos um terço no primeiro. Caso não seja alcançada a redução no prazo, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: i) receber transferências voluntárias; ii) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; e, iii) contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal (BRASIL, 2000).

O estabelecimento dos limites em despesas com pessoal, apesar das alegações de inconstitucionalidade14_{, é grande relevo para a boa gestão dos recursos públicos, que} pressupõe a ampla observância do princípio da moralidade administrativa. Fato comum a diversas cidades era a criação desenfreada de cargos em comissão e de funções de confiança que, não raro, eram utilizadas de forma populista para empregar parentes e satisfazer alianças políticas.