que a República se distingue pela temporalidade dos mandatos e pela forma com que as
2.4 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE
2.4.1 As emendas constitucionais
Além do anteriormente discutido Poder Constituinte Originário, existe também o Poder Constituinte Derivado. Decorre desse Poder Derivado a capacidade de se proceder a mudanças no texto constitucional (neste caso, Poder Constituinte Derivado Reformador), bem como a possibilidade dada aos Estados-membros de se auto- organizarem por meio de suas respectivas constituições (aqui se referindo ao Poder Constituinte Derivado Decorrente).
O Poder Constituinte Derivado, conforme explica Moraes (2001, p. 55, grifo do autor), apresenta as seguintes características:
É derivado porque retira sua forca do Poder Constituinte originário; subordinado porque se encontra limitado pelas normas expressas e implícitas do texto constitucional, às quais não poderá contrariar, sob pena de inconstitucionalidade; e por fim, condicionado porque seu exercício deve seguir as regras previamente estabelecidas no texto da Constituição Federal.
É a primeira espécie que nos interessa, isto é, o Poder Reformador, para tratarmos a respeito das emendas constitucionais. A própria Constituição Federal prevê em seu artigo 59, inciso I, que o processo legislativo compreende, dentre outras espécies normativas, as emendas à Constituição. Dessa forma, inferimos que as emendas constitucionais são os instrumentos, definidos na própria Constituição, para alterá-la.
A proposta de emenda à Constituição pode ser apresentada: a) por um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; b) pelo Presidente da República; e c) por mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação,
facilitar a identificação de autoria O Quadro 4, apresentado no Capítulo 3 (Metodologia), resume a sistematização adotada.
manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros (art. 60, incisos I, II e III da CF).
Como nossa Constituição é considerada rígida, isso significa que ela exige um processo mais solene e criterioso para que se efetivem alterações. Portanto, para que seja aprovada uma proposta de emenda à Constituição, ela dever ser discutida e votada em cada uma das Casas do Congresso Nacional55, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros, conforme prescrito no §2º do artigo 60 da CF56.
Cabe ainda fazermos uma ressalva sobre a expressa programação para que o Texto Constitucional de 1988 fosse revisto após cinco anos da sua promulgação. Conforme o artigo 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias: Art. 3º. A revisão constitucional57 será realizada após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral.
Com base em Cretella Jr. (2000), essa menção constitucional era vista por um grupo de parlamentares de base socialista como um mecanismo da ala de defesa do governo para futuramente rever a Constituição e, então, subtrair algumas garantias sociais adquiridas.
De qualquer forma, cumprindo essa determinação, foi instalado o Congresso de Revisão, sob a presidência do Senador Humberto Lucena e tendo o Deputado Nelson Jobim como relator. Entre outubro de 1993 a maio 1994 foram apresentadas mais de 17.000 propostas, mas apenas seis foram aprovadas. Como sustenta Silva (2001), o fracasso do
55 Conforme SILVA (2002, p. 506): ―A função legislativa da União é exercida pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, integrados respectivamente por Deputados e Senadores. É da tradição constitucional brasileira a organização do Poder Legislativo em dois ramos, sistema denominado de bicameralismo, que vem desde o Império, salvo as limitações contidas nas Constituições de 1934 e 1937, que tenderam para o unicameralismo, sistema segundo o qual o Poder Legislativo é exercido por uma única câmara. Debate-se muito sobre as vantagens e desvantagens de um ou de outro sistema. Mas a dogmática constitucional, desde a promulgação da Constituição dos EUA, recusa aceitar o unicameralismo nas federações, por entender que o Senado é câmara representativa dos Estados federados, sendo, pois indispensável sua existência ao lado de uma câmara representativa do povo.‖
56 O processo legislativo simplificado, para leis ordinárias, prevê apenas um turno de votação em cada uma das Casas Legislativas, bem como aprovação por maioria simples (maioria dos presentes), conforme artigo 47 da CF/88, além disso, a iniciativa do projeto de lei incumbe a qualquer deputado ou senador individualmente (artigo 61).
57 Para Teixeira da Silva (1996), essa estratégia foi utilizada pelos simpáticos ao regime/conservadores, como uma demonstração da ofensiva da direita. Assim, as vitórias populares conquistadas poderiam ser apenas provisórias.
Congresso Revisor, que conseguiu aprovar apenas seis Emendas de Revisão, deu-se em função do escândalo do Orçamento deflagrado à época, o que ocasionava constantes faltas de quorum nas reuniões do Congresso de Revisão. Tendo sido instalada inclusive a CPI do Orçamento, o foco da opinião pública (e da grande maioria dos parlamentares) estava voltado para esse fim.
Além disso, houve grande resistência para a revisão constitucional por parte do bloco oposicionista (PSB, PT, PCdoB e PDT); e outro fator que retirou a atenção dos congressistas dos trabalhos de revisão foi a proximidade das eleições presidenciais, o que gerava forte debate no âmbito dos partidos políticos.
Quanto às emendas de revisão, cabe mencionarmos, por último, o teor da Emenda Constitucional de Revisão n. 5, que alterou o período do mandato do Presidente da República de cinco para quatro anos.
No entendimento de Silva (2002, p. 90),
A revisão constitucional foi um verdadeiro e retumbante fracasso, apesar de as elites brasileiras, com todos os meios de comunicação social, se empenharam muito para sua realização. Acontece que o povo percebeu que esse empenho visava a retirar da Carta Magna conquistas populares que foram o resultado de longas e penosas lutas.
Outro ponto que destacamos sobre as emendas constitucionais diz respeito às limitações ao Poder de Reforma. Há possibilidade conferida pelo próprio texto constitucional de se efetuarem emendas, no entanto, determinadas matérias, não são passíveis de sofrerem alteração. É o que se entende por cláusulas pétreas, ou seja, os dispositivos que se configuram ―duros‖, resistentes como pedras; são cláusulas que não podem ser modificadas, reformadas.
As cláusulas pétreas expressas estão previstas no § 4º do artigo 60 da CF/88, segundo o qual:
Art. 60 [...]
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais. (BRASIL, 2009)
Há, ainda, as vedações implícitas ao Poder Reformador. Seriam elas as que se referem: a) à supressão do § 4º do artigo 60; b) redução das competências dos Estados federados; c) perpetuidade no mandato; e d) procedimento de criação de norma constitucional.
Atualmente, a Constituição Federal de 1988 já apresenta mais de 60 emendas ao seu texto original, sendo essa quantidade motivo de muitas críticas, tanto por parte de políticos como por parte de juristas e demais representantes da sociedade.
Para Barroso (2008), o número expressivo de emendas ao texto constitucional decorre do fato de ser a Constituição Brasileira de 1988 uma constituição analítica, extensa, incluindo temas que não seriam materialmente constitucionais. Como sustenta Bonavides (2003, p. 92),
As Constituições se fizeram desenvolvidas, volumosas, inchadas, em conseqüência principalmente das seguintes causas: a preocupação de dotar certos institutos de proteção eficaz, o sentimento de que a rigidez constitucional é anteparo ao exercício discricionário da autoridade, o anseio de conferir estabilidade ao direito legislado sobre determinadas matérias e, enfim, a conveniência de atribuir ao Estado, através do mais alto instrumento jurídico que é a Constituição, os encargos indispensáveis à manutenção da paz social.
Sem dúvida esses sentimentos eram evidentes em muitos constituintes de 1987 que almejavam garantir, via Constituição Federal, a garantia de direitos antes usurpados pela ditadura.
Mas, de acordo com Andrade Filho (2008), as emendas surgiram principalmente para alterar matérias relativas à ordem econômica, um dos temas mais criticados desde a promulgação58.
58 ―[...] cumpre salientar que a ordem econômica da Constituição brasileira de 1988 sofreu algumas mudanças em seu espectro político-ideológico, após as sucessivas reformas constitucionais ocorridas a partir da década de 1990. Em nome do implemento de um projeto neoliberal e da correlata internacionalização da economia no mundo globalizado, o poder constituinte reformador promoveu a minimização da ingerência do Estado no cenário econômico-social, a privatização de diversos públicos e a abertura da economia nacional para investimentos do capital estrangeiro.
Nesse diapasão, valem ser mencionadas, cronologicamente, as seguintes alterações no texto constitucional:
Dois grandes movimentos vieram nesse sentido. O primeiro foi a quebra de monopólios estatais, com a Emenda Constitucional n. 5, de 1995, e n. 9, também de 1995. A primeira possibilitava a concessão de serviços de gás canalizado; a segunda rompia com o monopólio do petróleo. O segundo movimento foi a extinção de determinadas restrições ao capital estrangeiro, com a Emenda Constitucional n. 6, de 1995. (ANDRADE FILHO, 2008, p. 56).
Ao mesmo tempo em que tais emendas pretendiam amenizar os moldes estatizantes e conservadores propostos na parte econômica da Constituição, visavam também permitir a aplicação das medidas governamentais sustentadas pelo PSDB, de cunho neoliberal.
Como já apontamos, a possibilidade de efetuar emendas na Constituição está estabelecida no próprio texto constitucional, tendo em vista a previsão, feita pelos constituintes, das mudanças históricas de
- a supressão do conceito nacionalista de empresa brasileira e a sua substituição por empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País (Emenda Constitucional nº 6, de 1995);
- a possibilidade, na ordenação do transporte aquático, do transporte de mercadorias na cabotagem e a navegação interior serem feitas por embarcações estrangeiras, devendo a lei dispor sobre a ordenação dos transportes aéreo, aquático e terrestre, devendo, quanto à ordenação do transporte internacional, observar os acordos firmados pela União, atendido o princípio da reciprocidade. (Emenda Constitucional nº 7, de 1995);
- a relativização do monopólio da União sobre a exploração econômica de jazidas de petróleo ou gás natural, permitindo-se União contratar com empresas estatais ou privadas a realização dessas atividades (Emenda Constitucional nº 9, de 1995);
- a mudança do regime jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, para maximização da eficiência administrativa (Emenda Constitucional nº 19, de 1998);
- a mitigação do intervencionismo estatal no sistema financeiro nacional, com a revogação da limitação anual de juros reais de doze por cento (Emenda Constitucional nº 40, de 2003); - a relativização do monopólio da União sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com a exceção criada para os radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão aos particulares (Emenda Constitucional nº 49, de 2006).
Destarte, o Legislador Constituinte de 1988 optou por uma ordem econômica mais democrática e comprometida com os direitos fundamentais da pessoa humana, suprimindo a orientação autocrática da ideologia nacional e contemplando princípios jurídicos muitas vezes contraditórios, ora abrindo brechas para a hegemonia de um capitalismo liberal, ora enfatizando o intervencionismo estatal, aliado ao dirigismo planificador e socializante dos poderes públicos.‖ (SOARES, 2010).
uma nação e, por consequência, a necessidade de adaptar o sistema jurídico-constitucional. Nesse sentido, defende o Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Gilmar Mendes:
As emendas não deformaram significativamente a Constituição. A parte fundamental do texto, que tange aos direitos individuais, permanece a mesma. Houve mudanças na ordem econômica, principalmente nos monopólios, durante o governo Fernando Henrique, assim como no sistema previdenciário dos servidores públicos, que era insustentável. Essas emendas foram circunstanciais. É natural da democracia que o Congresso possa fazer essas mudanças, dentro do que está previsto na própria Constituição. A Carta deve se moldar às transformações exigidas pela sociedade. Trata-se de uma virtude, não de uma falha. O que se qualifica como detalhismo da Constituição é produto do sentimento de uma época, quando ainda vivíamos sob o trauma da ditadura e se acreditava que para assegurar um direito era preciso inscrevê-lo na Carta. (MENDES, 2008, p. 82).
Outras emendas constitucionais que nos últimos anos receberam destaque na mídia foram as pertinentes à reforma do Judiciário (EC n. 45/2004); à fidelidade partidária (EC n. 52/2006); e, mais recentemente, a EC n. 58, de setembro de 2009, que possibilita o aumento do número de vereadores nas câmaras municipais.
Desse modo, percebemos que os avanços na sociedade, as dificuldades de gestão pública e demais evoluções, anseios de determinados grupos, transformações e tribulações enfrentadas pela sociedade podem ser refletidas na Constituição Federal. E continuarão sendo, haja vista que atualmente mais de 1500 propostas de emenda à Constituição tramitam no Congresso Nacional.
A seguir buscaremos sucintamente traçar um percurso histórico do país, iniciando no momento em que nasceu a Carta Magna de 1988 até os dias atuais, com vistas a contextualizar historicamente os nossos dados de pesquisa. Isso porque, como já dito, eles são formados por discursos políticos proferidos acerca da Constituição Federal em dois momentos históricos específicos. Desse modo, nossos dados estão divididos em dois grupos: o primeiro formado pelos discursos proferidos
na sessão solene de promulgação (5 de outubro de 1988) e o segundo formado pelos discursos da sessão solene, ocorrida em 5 de novembro de 2008, em comemoração aos 20 anos da Constituição. Tendo em vista que temos como objetivo verificar qual a valoração dada à Constituição Federal de 1988 nesses dois momentos históricos é importante traçarmos a contextualização histórica brasileira compreendida no período que abrange essas duas datas (1988 e 2008).
2.4.2 Vinte anos da Constituição Federal de 1988: o Brasil nesse