As Escolas Comunitárias e os mecanismos de Financiamento da Educação Básica Brasileira

Introdução

O objetivo desse capítulo é apresentar a definição legal das escolas em questão, quanto ao seu aspecto jurídico e a possibilidade de financiamento público dessas escolas sem contudo, ferir a Legislação Nacional relativa a essa temática.

Como marco legal serão analisadas: a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9394/96; a Lei que Instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, Lei 9424/96; e artigos da Constituição Federal que tratam desse tema.

Será feita uma análise histórica de como a educação básica brasileira foi financiada, em diferentes constituições federais e analisando os mecanismos legais instituídos no país, na última década, para financiamento da educação pública.

3.1.1- As Escolas Comunitárias

O Artigo 19 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBN) classifica as instituições de en2sino em duas categorias administrativas, a saber:

“As instituições de ensino dos diferentes níveis classificam-se nas seguintes categorias administrativas:

I– públicas, assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo poder público;

II– privadas, assim entendidas as mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado.”

Como especifica o artigo acima as Escolas Famílias Agrícolas, que são objeto de estudo desse trabalho. São classificadas como escolas privadas como define o inciso II, do Art. 19 da LDB. Já o Art. 20 da LDB define a classificação das instituições privadas de ensino em quatro categorias, nos seguintes termos:

“As instituições privadas de ensino se enquadram nas seguintes categorias:

I– particulares em sentido estrito, assim entendidas as que são instituídas e mantidas por uma ou mais pessoas físicas ou jurídicas de direito privado que não apresentem as características dos incisos abaixo;

II– comunitárias, assim entendidas as que são instituídas por grupos de pessoas físicas ou por mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas de professores e alunos que incluam na sua entidade mantenedora representantes da comunidade;

III– confessionais, assim entendidas as que são instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas que atendem a orientação confessional e ideologia específicas e ao disposto no inciso anterior;

IV– filantrópicas, na forma da lei.”

Nesse artigo da LDB é explicitado o significado de cada uma das categorias nas quais se enquadram as instituições privadas de ensino, conforme o que fora feito referências no Art. 213 da Constituição Federal de 1988. Sendo as escolas instituídas por grupos de pessoas físicas ou jurídicas, são comunitárias; as escolas vinculadas às confissões adventista, católica, metodista, etc. são confessionais e, por fim, são consideradas escolas filantrópicas aquelas que possuem certificado de entidade de fins filantrópicos e que se encontram cadastradas junto ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS,) regidas, portanto por leis específicas. As Escolas Famílias Agrícolas mantidas e geridas por uma associação

são instituições privadas de ensino, quanto ao seu financiamento com recursos públicos, está previsto no Art. 213 da Constituição Federal, nos seguintes termos:

“Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que:

I– comprovem finalidade não lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em Educação;

II– assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao poder público, no caso de encerramento de suas atividades.”

Contudo, as Escolas famílias Agrícolas são passíveis de financiamento público, necessitando para isso a existência de lei específica que garanta o repasse de recursos.

3.2.1- O Financiamento da Educação no Brasil: Um Breve Histórico

Propostas discursivas sobre o financiamento da Educação no Brasil não são recentes, desde a implantação da República (1889) já havia iniciativa nesse sentido. Estava previsto recurso financeiro para manter o Ensino Primário, hoje correspondente às quatro primeiras séries do Ensino Fundamental, que ficaram a cargo dos Municípios, cabendo aos Estados e à União repassarem os recursos e darem assistência técnica a essa prestação de serviços. Na Constituição de 1934, no governo Vargas, o financiamento público da Educação passa a ter artigos específicos referentes ao tema em questão, em que são definidos percentuais do orçamento da União, Estados e Municípios para garantir a manutenção e desenvolvimento do ensino. Esse dispositivo constitucional foi atropelado com o advindo da ditadura Vargas, o Estado Novo, não chegando a ser aplicado (Marinho in Melchior, 1994, p 44).

Na Constituição de 1946 o tema volta a fazer parte do texto constitucional, assim definido: anualmente, a União aplicará nunca menos de 10% e os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios nunca menos de 20% da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino .”Quanto à aplicabilidade real desse percentual nos deixa várias dúvidas principalmente no tocante ao comprometimento dos órgãos oficiais fiscalizadores da aplicação dos recursos públicos” (Marinho,1994, p 146). Dúvidas que até hoje não foram sanadas tal são a quantidade de escaldá-los, envolvendo desvio de recursos da Educação, noticiados pela imprensa desse país.

Segundo (Marinho,1994, pp. 148-149) “Alguns países mais desenvolvidos têm no setor da Educação um campo obrigatório de investimento público de responsabilidade das comunidades locais. O dispositivo constitucional é que define percentual específico para a Educação. Isso é importante em uma sociedade democrática, mas nada mais importante que a comunidade local” tomar para si o controle dos recursos públicos, cabendo aos governantes a defesa dos interesses dessas comunidades. Assim os recursos da Educação não serão instrumentos dos governantes, mas da cidadania.

A mudança proposta pela nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) e a lei que institui o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), estão em conformidade com a carta da Conferência Mundial da Educação para todos, realizada em Jomtien - Tailândia (1990).

“A proposta definida nessa conferência vai de encontro à proposta de uma economia globalizada, a introdução de métodos gerenciais e racionais na aplicação dos recursos públicos” (Marinho,1994, p 148). Esse preceito, na década de 1990, vai nortear a educação pública que fundamenta principalmente em números e percentuais, sem com isso obter resultados pedagógicos aceitáveis como consta o resultado de avaliação do ensino médio (ENEM), promovido pelo Ministério da Educação e Desporto (MEC) em 2002.

No título VII – dos recursos financeiros, da LDB/96, vale também destacar o Art. 68 que define de onde provêm os recursos públicos destinados ao financiamento da Educação, os quais provêm de:

“I– receitas de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

II– receita de transferências constitucionais e outras transferências; III– receita do salário-educação e outras contribuições sociais; IV- receita de incentivos fiscais;

V– outros recursos previstos em lei.”

Sem dúvida que, em tese, um grande avanço se verifica na lei educacional estimulando o acompanhamento e fiscalização dos recursos públicos por parte da sociedade. Pela primeira vez, na história do país, vêm especificadas, em dois artigos, 70 e 71, quais são e quais não são as despesas próprias de manutenção e desenvolvimento do ensino. Sendo que as despesas apropriadas devem ser:

“realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que destinam a:

I– remuneração e aperfeiçoamento dos docentes e demais profissionais da Educação;

II– aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;

III– uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;

IV– levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando principalmente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;

V– realização de atividades – meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; VI– concessão de bolsas de estudos a alunos de escolas públicas e privadas;

VII– amortização e custeio de operações de créditos destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;

VIII– aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.”

Na definição do que não constitui despesa com a manutenção e desenvolvimento do ensino, encontram-se as que, no passado recente, eram muito comuns ser consideradas por políticos, como também por diversos membros da comunidade dos professores, como:

“I – pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, principalmente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;

II– subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural;

III– formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos;

IV–programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;

V– obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar;

VI– pessoal docente e demais trabalhadores da Educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.”

A definição em lei do que é constituída despesa em Educação é um passo importante para a aplicação correta dos recursos públicos, quando as instituições encarregadas da sua aplicação funcionam ou quando a população toma para si o controle dos serviços públicos. Mas não tem sido essa a realidade do Brasil.

3.2.2- A Vinculação Constitucional de Recursos Financeiros

A vinculação constitucional, de recursos e a previsão no texto constitucional, de uma alíquota mínima a receita de impostos a ser aplicada em Educação, está disciplinada no Art. 212 da CF 88 e, de maneiras mais detalhadas, no Art. 69 da LDB, nos seguintes termos:

“A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas constituições ou leis

orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público.”

Este dispositivo se aplica exclusivamente à receita de impostos, não incluindo as

taxas,

contribuições de melhoria e/ou contribuições sociais, apesar de alguns de nossos textos constitucionais se referirem à “a receita tributária”. Alguns Estados, em suas respectivas constituições estaduais, aumentaram a alíquota para a vinculação: Mato Grosso, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, para 35% e Goiás, Mato Grosso do Sul, Piauí e São Paulo 30% (cf. Oliveira e Catani, 1993). Mais recentemente, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul alteraram seus textos constitucionais, alinhando-se à prescrição da Constituição Federal. Muitos municípios também ampliaram a vinculação de recursos para a Educação em suas leis orgânicas, tais como São Paulo, Cuiabá, Porto Alegre, Belo Horizonte, Rio de Janeiro e Vitória.

3.2.3 - As Origens da Vinculação de Recursos na Legislação Brasileira.

A vinculação de recursos na legislação brasileira é antiga, José Carlos de Araújo Melchior (1981 in Oliveira, 2002, p 97) menciona que, já no império, surge a proposta de estabelecer em lei um mínimo das receitas a ser aplicado em Educação, por meio de proposta do senador João Alfredo.

“Com o mesmo objetivo, durante a revisão constitucional de 1925-26, Afrânio Peixoto apresenta a proposta de vinculação é prevista pela primeira vez em nível nacional na Constituição de 1934, quando se vinculou 10% da receita de impostos da União e dos Municípios e 20% da dos Estados e Distrito Federal. Nessa ocasião, também, realizou-se, através do Art. 156, único, uma subvinculação de 20% da alíquota da União para o ensino rural” (Oliveira, 2002, p 97)

A partir da Constituição instituída no Governo Vargas, em 1934, “a vinculação de recursos aparece e desaparece sistematicamente nos sucessivos textos constitucionais e na legislação educacional.” (Oliveira, 2002, p 97). A Constituição Federal de outubro de 1988 altera a alíquota da união de 13% para 18%, mantendo-se os demais percentuais. No quadro abaixo é especificada a vinculação de recursos públicos à Educação previstos nas constituições federais:

Tabela 3.1- vinculação de recursos para a Educação no Brasil Ano Disposição Legal Esfera da vinculação

União Estado/DF Municípios 1934 1937 1942 1946 1961 1967 1969 1971 1983 1988 CF 34 CF 37 DL 4.958 CF 46 LDB 4.024 CF 67 EC 1 LDB 5.692 EC 14 CF 88 10% nenhuma nenhuma 10% 12% nenhuma nenhuma nenhuma 13% 18% 20% nenhuma 15 a 20% 20% 20% nenhuma nenhuma nenhuma 25% 25% 10% nenhuma 10 a 15% 20% 20% nenhuma 20% 20% 25% 25% (Oliveira, 2002, p 98). 3.4.1- O FUNDEF

O FUNDEF, criado pela lei 9424/96, dispõe sobre a redistribuição dos recursos públicos para a manutenção e financiamento do Ensino Fundamental. Esse fundo vigente a partir de 1º de Janeiro de 1998, no seu artigo 1º, parágrafo 1º, é formado a partir da vinculação de 15% dos seguintes recursos:

“I– Da parcela do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e de prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal, de comunicação – ICMS, dívida ao Distrito Federal, aos Estados e aos Municípios conforme dispõe o Art. 155, inciso II (1), combinado com o Art. 158, inciso IV (2), da Constituição Federal. II– Do fundo de participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE e dos Municípios - FPM, previsto no Art. 159, inciso 1, alínea “a” e “b” (3 ) da Constituição Federal, e no sistema tributário nacional de que trata a lei 5172, de 20 de outubro de 1966;

III– Da parcela do imposto sobre produtos e indústrias ligadas - IPI -devido aos Estados e ao Distrito Federal, na forma do Art. 159, inciso II da Constituição Federal e da lei 61, de 26 de dezembro de 1989.” (Brasil, 1996b)

A criação desse fundo, conforme definido na lei citada acima foi um avanço na redistribuição dos recursos financeiros disponíveis para a manutenção do Ensino Fundamental, buscando a sua universalização, assim como a valorização dos profissionais do magistério conforme define o Art. 7º da lei citada:

“Os recursos do fundo, incluindo a complementação da União, quando for o caso, serão utilizados pelos Estados, Distrito Federal e os Municípios, assegurados, pelo mesmo, 60% para a remuneração dos profissionais do magistério, em efetivo exercício de suas atividades do Ensino Fundamental Público” (Brasil, 1996b).

A existência de um dispositivo legal que garanta a aplicação de percentuais mínimos para o pagamento de professores, fez reparar uma dívida histórica com os profissionais, que em regiões de acentuada pobreza do país, ainda era comum um professor receber remuneração inferior ao salário mínimo vigente, que é um dos menores do mundo.

As competências dos Estados e Municípios na cobrança de impostos, destes 15%, vinculados ao Ensino Fundamental, está definido nos artigos da Constituição Nacional, citados abaixo:

“I- Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (...)

II- Operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações iniciem no exterior.

2– Art. 158. Pertencem aos Municípios: (...) IV. Vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação: 3– Art. 159. A União entregará:

I. Do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios (...)” (Brasil, 1996b).

A lei 9424/96, que institui o FUNDEF, no seu Art. 6º parágrafo 1º cita: “o valor mínimo anual, por aluno, será fixado pelo Presidente da República e nunca será inferior à razão entre a previsão da receita total para o fundo e a matrícula total do Ensino Fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas”...

Esse dispositivo legal determina um valor monetário mínimo devido aos Estados ou aos Municípios pelo atendimento a cada aluno matriculado no Ensino Fundamental. É importante observar que a rede pública de ensino, seja estadual ou municipal, vai dispor de mais recursos financeiros dependendo do número de alunos atendidos pela respectiva rede.

Até a vigência dessa lei, os Municípios ou Estados dispunham de recursos para a área educacional independentemente do tamanho da rede, sendo assim um município que, como exemplo, atendia 1000 alunos no Ensino Fundamental, dispunha de mais recursos financeiros que outro município que atendia 5000 alunos no mesmo nível. Esse dispositivo

legal vem, de certa forma, quebrar esse vício verificado no financiamento do Ensino Fundamental público no país.

No parágrafo 4º do Art. 6º da referida lei é determinado: “no primeiro ano de vigência desta lei, o valor mínimo anual por aluno, a que se refere esse artigo será de R$ 300,00 (trezentos reais)”. A fixação, pelo Presidente da República desse valor acima, em primeira análise, constitui em avanço no sentido da eqüidade entre Municípios e Estados da Federação.

3.4.2 - A Descentralização da Educação Nacional e a Nova LDB

A vinculação de recursos na Lei de Diretrizes e Bases da Educação é regulamentada pelos parágrafos do Art. 69 e nos Art. 70, 71, 72 e 73 da LDB. De acordo com os parágrafos do Art. 69:

“1º a parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não será considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita dos governos que a transferir.

2º serão consideradas excluídas das receitas de imposto mencionado neste artigo as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária de impostos.

3º para fixação inicial dos valores correspondentes aos mínimos estatuídos neste artigo, será considerada a receita estimada na lei do orçamento anual, ajustada, quando foi o caso, por lei que autorizar a abertura de créditos adicionais, com base no eventual excesso de arrecadação.

4º as diferenças entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas, que resultem no não-atendimento dos percentuais mínimos obrigatórios, serão apurados e corrigidos a cada trimestre do exercício financeiro.

5º o repasse dos valores referidos neste artigo do caixa da União, dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios ocorrerá imediatamente ao órgão responsável pela Educação, observados os seguintes prazos:

I– recursos arrecadados do primeiro ao décimo dia de cada mês, até o vigésimo dia;

II– recursos arrecadados do décimo primeiro ao vigésimo dia de cada mês, até o trigésimo dia;

III– recursos arrecadados do vigésimo primeiro dia ao final de cada mês, até o décimo dia do mês subseqüente.

6º o atraso da liberação sujeitará os recursos à correção monetária e à responsabilização civil e criminal das autoridades competentes.”

Na tabela abaixo está exemplificada a aplicação dos recursos após a realização de transferência de uma esfera de governo para outra.

Tabela-3.2

Valor arrecadado R$ 1.000,00 Transferido para outra esfera R$ 250,00 Saldo R$ 750,00

18% do saldo a ser aplicado em Educação R$ 135,00

A Lei de Diretrizes e Base da Educação Nacional (LDB), traz a redistribuição e o compartilhamento de responsabilidades das três esferas de governo em relação ao atendimento aos diferentes sistemas de ensino: “À união cabe a manutenção do Ensino Superior; Estados e Municípios passam a ser responsáveis pela gestão da educação fundamental. Os municípios oferecem com prioridade o Ensino Fundamental, seguido da educação infantil” (Brasil, 1996). Já o Ensino médio, última etapa da educação básica, fica a cargo dos Estados.

A determinação legal das responsabilidades de cada esfera de governo por cada modalidade de ensino é um fato positivo, pois não só determina o papel de cada esfera governamental, como também dá ênfase à cooperação entre eles para a gestão e manutenção dos respectivos sistemas de ensino. Cada ente da federação não é mais visto como instituição isolada, mas pertencente a um sistema e a uma coordenação, em busca de um objetivo comum, sem com isso diminuir a autonomia, mas pelo contrário, possibilitando que cada

sistema de ensino a partir dos dispositivos legais, tenha um horizonte a seguir, não de forma solitária e sim compartilhada entre as três esferas de governo.

A constituição brasileira estabelece que, no mínimo, 25% dos recursos estaduais e municipais devem ser aplicados na Educação, incluindo aí as transferências governamentais. Mas esse dispositivo constitucional não é suficiente para diminuir as distorções, como foi citado nos exemplos acima.

Nas regiões com maior tradição educacional, sul e sudeste, os Estados desenvolveram redes mais amplas de atendimento escolar, ficando os municípios mais ricos, em muitos casos, com um montante de 25% dos recursos municipais em dificuldade para investirem no Ensino Fundamental.

Nas regiões Norte e Nordeste, a expansão do atendimento escolar é mais recente, promovida pelos municípios. Com isso, sendo município com baixa arrecadação “não conseguem ofertar o Ensino Fundamental se não pagando salários irrisórios: de R$ 10,00 ou R$ 20,00 por mês” (Castro, 1999, p 14). Com a criação do FUNDEF, pela Emenda Constitucional 14, essas distorções são amenizadas, pois os critérios de redistribuição dos recursos são definidos pelo número de alunos atendidos nas respectivas redes. Quanto maior o número de alunos, maiores os recursos disponíveis.

3.4.3- A Transferência de Recursos Públicos para Escolas Privadas

O Art. 213 da Constituição Federal, possibilita a transferência de recursos públicos para escolas privadas, nos seguintes termos, já citados nesse capítulo: