As escolhas sob o argumento interesse público

Ao se decidir sobre alocações de recursos, a determinação de políticas públicas, ou qualquer atuação administrativa fala-se em agir para preservar o interesse público. A concepção que se adota sobre o tema pode influir profundamente quando o assunto é a eficiência da escolha de políticas públicas. Agir no interesse público não produz escolha de política pública eficiente por si só. E não se trata de despesas públicas que atendam ao princípio do interesse público, alcançando os fins e descurando da gestão orçamentária, mas da própria concepção de eficiência, de escolha eficiente.

A busca pela satisfação do interesse público pode trazer resultados não tão eficientes, em especial se não se souber qual o seu conteúdo, segundo preocupação de C. W. Cassinelli, que afirma que a ambiguidade do termo interesse público requer um estudo mais detido.³⁶⁸ Destarte, uma política pública pode alcançar seu fim, ter qualidade adequada, mas pode não ser eficiente, já que não geriu adequadamente recursos disponíveis, ou teve custos que ultrapassam o benefício (como o custo de oportunidade, o custo resultado do tempo de discussão, o custo social), ou o processo de escolha não foi adequado.

O termo interesse público é adotado, costumeiramente, como sinônimo de interesse da sociedade, bem de toda a coletividade, vontade do povo, vontade geral³⁶⁹. Os agentes públicos decidem conforme esses postulados: questões públicas são decididas e justificadas com fundamento naquilo que se entende interesse público. Na doutrina brasileira de Direito Público, entende-se que o termo não se confunde com a soma dos interesses privados – estes não podem conflitar com aquele. Para Celso Antônio Bandeira de Mello, “interesse público deve ser conceituado como o

368 CASSINELLI, C. W. Some reflections on the concept of the public interest, p. 48-49.

369 Numa perspectiva rousseauniana, seria possível separar a vontade geral e a vontade de todos. A vontade geral seria a vontade representada pelo Estado; a vontade de todos, a vontade da maioria.

Não há, pois, um conceito rousseauniano de vontade orgânica, mas reconhece que a vontade da maioria é representativa da chamada “vontade de todos”. Importante destacar que, conforme Rousseau “uma vontade particular pode concordar num ponto qualquer com a vontade geral, mas nunca este acordo será duradouro e constante; porque a vontade particular, pela sua natureza, tende para a preferência e a vontade geral, para a igualdade” (ROUSSEAU, Jean Jacques. Contrato Social, p.

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interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem”, conceito largamente repetido pela doutrina.³⁷⁰ Ainda, “a expressão interesse público pode ser associada a bem de toda a coletividade, à percepção geral das exigências da vida na sociedade”³⁷¹. E, enfim, a “vontade coletiva, portanto, consubstancia o interesse público, expressão que equivale à aspiração de toda a coletividade”.³⁷²

De fato, escolhas não devem ocorrer sob o manto de um interesse superior da coletividade – interesse público –, de conteúdo volátil e sem rigor científico. Kenneth Arrow demonstrou que a decisão coletiva não será eficiente em território plenamente democrático – não se encontra o bem-estar social. Ademais, a teoria da social choice, deste autor, indica que, mesmo quando, individualmente, pessoas coerentes fazem escolhas racionais, o resultado, numa discussão coletiva, pode ser irracional. E, nesse sentido, o que se entende por interesse público ficará comprometido. Tal como afirmava Joseph Schumpeter, as decisões que são tomadas partindo das vontades individuais não poderiam ser, simplesmente, representativas da vontade do povo, em especial com relação àquelas sociedades em que existam vontades individuais muito diferentes e que seria pouco provável descobrir o que o

“povo deseja realmente”.³⁷³

Uma discussão que seja pautada por um interesse público padece do risco de produzir efeitos viciados, influindo negativamente a decisão. Desfigurar a decisão coletiva ao pugnar pelo atendimento a um “princípio” do interesse público – ou, ainda, da supremacia do interesse público³⁷⁴ – prejudica o processo político. É claro que a crítica aqui oposta depende do que se compreende como interesse público. Mais simples definir o que não é: a) não é a vontade da coletividade, seja como somatório ou como vontade homogênea; b) não é a vontade do soberano; c) não é a vontade da

370 MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, p. 51

371 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, p. 157

372 PESTANA, Marcio. Direito Administrativo Brasileiro, p. 14.

373 SCHUMPETER, J. Capitalismo, Socialismo e Democracia. FERREIRA, Nuno Miguel Miranda. O conceito de democracia segundo Joseph Schumpeter, p. 15-17.

374 Cf. nota 134.

maioria. Nenhuma das definições é suficiente, sozinha. O que se pode dizer é que o interesse público é um amálgama que abrange todas esses conceitos. O processo político, a sua complexidade, não permite que se defina, peremptoriamente, o que se entende pelo termo, pois é fluido, varia conforme a decisão é tomada.

O conceito de interesse público, como apresentado pela doutrina jurídica, parece carecer de fundamento. Não como um bem da coletividade, o bem-comum, como a função de bem-estar social, como vontade homogênea. São crenças que os indivíduos possuem, as quais servem de guia de decisão; são valores. E esses valores não são, necessariamente, homogêneos, mas heterogêneos, mudam conforme o grupo social.

Enfim, o processo político não admite uma só definição.

Deve-se apresentar uma noção do interesse público que pode pautar decisões coletivas. As escolhas públicas ocorrem em processos políticos individuais ou coletivos. É preciso, como estudado, ponderar se um tema deve ser coletivizado ou não. Será de interesse público o resultado da escolha individual ou coletiva, desde que respeitoso ao ordenamento jurídico.

Portanto, em certas situações o governo será incumbido no papel de sujeito que pode definir qual é a decisão que atenderá o interesse público. Sua decisão se baseará na visão – pessoal, ideológica, republicana – que considera correta e mais adequada politicamente e poderá determinar se a decisão atende aos interesses público e privado. Se será ele altruísta, não se sabe. Sob a public choice, o egoísmo dos agentes é uma das bases nas quais se erigem a teoria e, como visto, é mais comum, se comparado ao altruísmo.

É constante o debate sobre o raciocínio que move o funcionamento das engrenagens políticas, pois sempre se questiona se os indivíduos são egoístas ou altruístas. O assunto não é desimportante. É basilar para entender o mecanismo de escolhas. Ao compreender os participantes do processo decisório como egoístas, as decisões serão tomadas apenas com referências aos interesses particulares, desde que o seu custo não interfira na obtenção de votos. Para Anthony Downs, os

políticos buscam maximizar seus votos. ³⁷⁵ São egoístas, primordialmente. Todavia, deixa o autor um caminho aberto para ações altruístas – diga-se, não são impossíveis de ocorrer.

Nos termos expostos por Downs o agente não é egoísta no sentido de se beneficiar com a decisão política em si, ou seja, ele tem interesse nos votos, não na política propriamente dita. Ele escolhe para produzir efeitos sociais benéficos para receber votos em troca. A diferença com a public choice é esta. Contudo, as duas teorias estão ligadas por um mote comum: os agentes visam à maximizar seus benefícios ou de seus grupos, podendo, se minoria, se coligar para alcançar seus objetivos. Há egoísmo: em certos momentos agem pensando em votos; em outros, pensando em promover seu bem-estar ou de seu grupo diretamente, mediante suas decisões políticas.

O governo realiza escolhas visando a obter votos – e escolhe com fundamento num interesse público, que na verdade representa seu interesse em reeleição, ou escolhe visando a defender seus interesses diretamente. Pode ele escolher uma política pública que beneficie seu grupo – e obtenha votos, mesmo que dessa escolha resulte perda de votos dos outros grupos; ou pode ele escolher uma política que, mesmo não atendendo especificamente seus interesses ou de seu grupo, pode obter mais votos, em especial, se o grupo para o qual vota, nesse momento, for maioria.

O resultado da escolha representará o interesse público, o que permite concluir que não é o interesse público, nos moldes apresentados, um princípio. Não é um guia a ação governamental; pelo contrário, pode ser seu resultado. E não se confunde – de fato, contesta – com o princípio do interesse público exposto pela doutrina. Claro, se a intenção de elaborar uma norma jurídica, um princípio altruísta, voltada à educação, a dirigir o pensar e agir do governo, configurando-se um espírito, nenhum óbice pode ser colocado. Contudo, como um fundamento desse escrito é apresentar a política sem romance e sua aplicação ao Direito, não é concebível uma visão romantizada. Deve-se expor o cenário concreto, real,

375 DOWNS, Anthony. Uma Teoria Econômica da Democracia, p. 43-56.

pragmático da atividade da escolha política. E nela não se encaixa o tradicional conceito de interesse público.

Semelhante é a escolha realizada ao se coletivizar completamente uma decisão. Nesse caso, haverá sujeitos com opiniões diferentes sobre o tema objeto da discussão. Da mesma forma que o cenário anterior, pode-se pouco suspeitar de atos [puramente] altruístas; as decisões individuais serão egoístas. Os atores tentarão obter benefícios para si próprios – ou, ao menos, não desejarão piorar sua posição.

As trocas irão acontecer entre os participantes (logrolling). O interesse público será, verdadeiramente, a decisão resultante do processo, desde que não conflite com normas jurídicas pré-escolhidas.

Mister anotar que há decisões que são, ao mesmo tempo, individuais e coletivas. Escolhas promovidas por um representante, que tem poder de agenda, aprovadas por um colegiado, que tem poder de veto. No Brasil, as decisões orçamentárias e relacionadas a políticas públicas respeitam esse esquema: o governo escolhe, define prioridades e metas, elabora planos e depende da aceitação do parlamento. A conjunção das duas decisões (governo e parlamento) produzirá o interesse público. Então, o governo não escolhe conforme o princípio do interesse público, mas a sua decisão – coletiva ou individual – será a representante deste interesse público. Em outras palavras, o resultado da escolha pública será o interesse público, e não o interesse público que pautará a escolha pública.

Maximizar o apoio político, nas palavras de Downs, é a finalidade do governo, que “executa aqueles atos de gastos que ganham a maior quantidade de votos por meio daqueles atos de financiamento que perdem a menor quantidade de votos”.³⁷⁶ Sob essa lente, agem o governo e o parlamento no sentido de beneficiar a si próprios, escolhendo políticas públicas que resultem votos. ³⁷⁷ Afirmar essa visão sobre o ato de escolha – ou o ato de governar – não conflita com o que se expôs,

376 DOWNS, Anthony. Uma Teoria Econômica da Democracia, p. 71.

377 “Os gastos são aumentados até que o ganho de votos do dólar marginal gasto iguale a perda de votos do dólar marginal financiado”. (DOWNS, Anthony. Uma Teoria Econômica da Democracia, p. 71-72)

anteriormente. Molda, a partir dos argumentos, uma nova concepção de interesse público que não coexiste com o antigo.

Esses argumentos servirão adiante, ao se chegar naturalmente à conclusão de que o critério de eficiência a ser aplicado à escolha de políticas públicas engloba elementos técnicos e políticos, com prevalência destes.