2 ACESSO A INFORMAÇÃO PÚBLIC A E AR QUIVO S NO BR ASIL 6
2.4 Os principais problem as da a tualidade arquivística 1
3.1.2 As fontes de recurso para a ação arquivística 14
As fontes de recurso dos arquivos retratam as suas possibilidades de cumprir a Lei de Arquivos, que exige a realização de atividades que demandam acesso livre a todos os setores de trabalho que produzem documentos, espaço físico adequado, aquisição de equipamentos e material de consumo, além de pessoal suficiente e qualificado. A pesquisa apurou como são estabelecidos os recursos para o desempenho das funções arquivísticas, conforme quadro a seguir:
Quadro 2 - Recursos orçamentários
Entidade Substitutos aos orçamentos APM, APCBH,
TRE-MG Fazem previsão de gastos anual encaminhada ao órgão a que o arquivo está subordinado para ser incluída em seus orçamentos. ALMG,
TCE-MG Projetos e despesas são negociados, caso a caso, com o setor ao qual o arquivo está subordinado. CMBH Faz repasses para o APCBH através de convênio (não tem um setor de arquivo específico) MPMG não foi possível colher nenhuma informação
Nas entidades pesquisadas, confirmando a situação nacional mencionada pelos autores citados nas páginas anteriores, os arquivos não têm orçamento próprio,
sendo que os recursos são disponibilizados de maneiras diferentes.
Sobre o porquê de não haver autonomia orçamentária para o Arquivo Público da Cidade, a Presidente da Fundação Municipal de Cultura respondeu que: Esse
não é um problema peculiar ao Arquivo, algumas unidades da Fundação têm mais capacidade de buscar receitas, mas a Fundação não tem as questões de geração de receita devidamente instituídas nos equipamentos da Fundação.
Foi solicitada sua opinião sobre as consequências de o Arquivo Público ter de buscar financiamentos fora da Prefeitura. Sondou-se se as prioridades da instituição ficam muito subordinadas aos interesses dos financiadores. A entrevistada avalia que:
O Arquivo tem um orçamento muito pequeno, do mesmo modo que outros equipamentos da Cultura, e busca desenvolver projetos que atendam o interesse público. O esforço do Arquivo é no sentido de buscar projetos que sejam de interesse público, a instituição não tem nenhum movimento de se colocar como um proponente para o Mercado.
Sondada sobre se já conversou com o Prefeito ou se já cogitou estabelecer uma política municipal de arquivos considerando a documentação desde a sua origem, a resposta foi: Não, desde o início da gestão, o esforço foi no sentido de sensibilizar o
Prefeito sobre a questão do espaço físico do Arquivo.
A partir dos orçamentos de 2010 e 2011, fornecidos pelo APCBH, analisou-se, principalmente, a origem dos recursos e sua variação de um ano para o outro:
Quadro 3 - Variação de recursos públicos de 2010 para 2011 no APCBH em porcentagem Comparação dos orçamentos 2010 e 2011 apresentados pelo APCBH
(não estão incluídos gastos com pessoal)
Origem Variação de um ano para outro
Tesouro do Município - 13%
Tesouro do Município + Tesouro do Município repassado à Associação
Cultural do APCBH + 226,53%
Fundação Municipal de Cultura - 92% aproximadamente
Projeto e convênio + 1.485%
Total + 550% aproximadamente
Observa-se um aumento dos recursos do Tesouro repassados para a Associação Cultural do APCBH e daqueles auferidos através de projetos e convênios com entidades externas.
No APM, não havendo recebido os orçamentos solicitados, foi acessado o Portal Transparência do Governo de Minas, no dia 05 de junho de 2012, onde se encontravam Despesas nomeadas por Gestão dos Acervos do Arquivo Público Mineiro, dentro da Secretaria de Estado de Cultura, nos anos de 2010 e 2011.
O site do Governo de Minas Gerais dá acesso ao seu PORTAL TRANSPARÊNCIA sem qualquer vinculação com o serviço de gestão arquivística de documentos. Acessadas as Despesas da Cultura em 2011, dentro da Secretaria de Cultura encontrou-se a Despesa de 2011 da “Gestão dos Acervos do Arquivo Público Mineiro”:
Ilustração 6: Imagem do quadro DESPESA, referente a 2011, da Atividade GESTÃO DOS ACERVOS DO ARQUIVO PÚBLICO MINEIRO que se encontrava disponível no Portal Transparência do Governo de MG, 05/06/2012.
E, pelo mesmo caminho, se acessaram as despesas de 2010:
Ilustração 7: Imagem do quadro DESPESA, referente a 2010, da Atividade GESTÃO DOS ACERVOS DO ARQUIVO PÚBLICO MINEIRO que se encontrava disponível no Portal Transparência do Governo de MG, em 05/06/2012.
Examinou-se a variação de um ano para outro na tabela que se segue:
Quadro 4 - Variação de recursos públicos de 2010 para 2011 no APM em valores monetários Despesas do APM constantes do Portal Transparência
2010 2011
Diárias - Civil R$ 2.355,00 R$ 819,00
Locação de mão de obra R$ 2.499,00 R$ 476.829,96 Material de consumo R$ 5.073,28 R$ 7.301,30 Outros serviços de terceiros - Pessoa Física R$ 840,18
Outros serviços de terceiros - Pessoa Jurídica R$ 16.724,69 R$ 111.241,62 Passagens e despesas com locomoção R$ 311,90 R$ 119,00
Total R$ 27.804,05 R$ 596.310,88
A disparidade dos valores despendidos de um ano para o outro – 27.804,05 para 596.310,88 – induziu à indagação, junto à Superintendência de Arquivos que informou que houve mudança no modo de se apresentarem as despesas, colocando aquelas gastas com pessoal junto aos demais gastos de cada setor, inclusive consultorias contratadas ou palestrantes, além da limpeza e segurança.
O sistema do Portal Transparência permite verificar as despesas até o nível do item documental, mas sem agrupá-las por atividade, resultando em um grande número de documentos a serem abertos que não oferecem sentido para se compreender, de fato, quais foram os gastos e com o quê.
Buscou-se esclarecer melhor a mudança na apresentação das despesas, a fim avaliar suas consequências na interpretação dos gastos ocorridos. O recurso “ACESSO A INFORMAÇÃO” do Portal Transparência foi utilizado, donde se abriu, automaticamente, o recurso FALE CONOSCO, e ali foi inserida uma solicitação de explicação sobre essa mudança118.
A verificação do andamento da solicitação através do número do protocolo (72893) informou que ela seria atendida em um prazo de até 20 dias. No dia 7 de julho, foi recebido o seguinte e-mail:
O protocolo 72893 encaminhado por meio do Portal Mg.gov.br foi respondido por Site Portal da Transparência
Resposta: Prezado cidadão,
Em resposta à sua solicitação, a Secretaria de Estado de Cultura informa que:
“Para melhor responder sua solicitação, necessitamos que sejam detalhadas “as disparidades encontradas nessa pesquisa”. Não sabendo exatamente do que se trata, não podemos responder corretamente”.
Atenciosamente,
118 Texto da solicitação: Pesquisando, no Portal Transparência, as despesas do Arquivo Público Mineiro a fim de incluí-las em minha tese de doutoramento na Escola de Ciência da Informação da UFMG, encontrei uma grande disparidade de valores entre os anos de 2010 e 2011. Gostaria de receber uma explicação sobre essa disparidade que, segundo a Superintendente do APM, advém de uma mudança no modo de se apresentar as despesas. Preciso entender, portanto, que mudança foi essa, a fim justificar melhor a análise dos dados em meu trabalho.
Equipe Gestora do Portal da Transparência Controladoria-Geral do Estado
[email protected] Mensagem Encaminhada: [...]
Essa é uma mensagem automática. Favor não responder.
O acesso ao Portal Transparência em 14/11/2012 estava com sua apresentação modificada não havendo mais um link específico para a Superintendência de Arquivos. Tornou-se impossível verificar suas despesas. A representação organizacional-funcional arquivística poderia facilitar muito a compreensão dessas despesas. A classificação arquivística de documentos com base na estrutura organizacional se desmembrando nas funções e atividades de cada órgão poderia ser aplicada às informações contábeis com muitas vantagens nos portais Transparência.
O elemento que constava nas despesas do APM, em 05/06/2012, nomeado de “material de consumo”, e os valores que constam no orçamento do APCBH como “oriundos do Tesouro”, e como “receita própria da FMC” foram, a seguir, identificados como recursos administráveis pelas próprias instituições arquivísticas no seu cotidiano, pois não são oriundos de projetos específicos e convênios junto a terceiros ou referentes a gastos com pessoal. Os valores foram divididos por 365 para se ter uma média diária:
Quadro 5 - Comparação entre os gastos do APM e APCBH Gastos médios diários
2010 2011 Variação de ano para o outro APM MATERIAL DE CONSUMO R$ 13,90 R$ 20,00 + 44% APCBH RECURSOS ORIUNDOS DO TESOURO e de receita própria da FMC R$ 85,61 R$ 60,33 - 30%
Diferença entre o APM e o APCBH + 515% no APCBH + 200% no APCBH
Constata-se primeiramente que o arquivo municipal recebeu recursos muito superiores aos do arquivo estadual – atente-se que uma instituição abrange a estrutura de um Estado e a outra de um município – mas para se inferir mais do que isso, seria necessário um levantamento mais detalhado da finalidade específica desses recursos. Observe-se, apenas, que os recursos são extremamente modestos nas duas instituições arquivísticas.
O Coordenador do Arquivo Geral do Tribunal de Contas, atendendo a esta pesquisa, enviou por correio eletrônico os orçamentos119 de 2010 e 2011 do Arquivo Geral, embora tenha esclarecido que as demandas sejam tratadas caso a caso com a
119 A pesquisa através da aba TRANSPARÊNCIA do site do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais não mostrou dados discriminados das Secretarias e Seções do Tribunal.
Diretoria e que todas as outras despesas, como as despesas com pessoal, material de
escritório e informática são incluídas em dotações orçamentárias de setores específicos:
Quadro 6 - Variação de recurso de 2010 para 2011 no TCE-MG em valores monetários Orçamento para o Arquivo Geral do TCE-MG
2010 2011
Manutenção técnica para os equipamentos de microfilmagem: Scanner de Microfilmes marca KODAK modelo DSV 2400 e Microfilmadora Planetária
Alos 41, marca KODAK. R$11.158,80 R$11.296,80.
Processamento de microfilmes e respectiva duplicação, com estimativa de
dez filmes mensalmente. R$6.001,20 R$6.082,80
Aquisição de 56 estantes de aço. R$4.424,00
Total 17.160,00 R$21.803,16
Esses gastos foram efetuados pelo TCE-MG especificamente com a microfilmagem dos processos de aposentaria dos seus funcionários, havendo, em 2011, a aquisição de estantes, que significou um aumento de aproximadamente 20% dos gastos de 2010. Não foi possível comparar as despesas com outros itens de manutenção dos serviços.
Parcerias, convênios e projetos financiados por terceiros – Há prática, nas instituições arquivísticas do Executivo, de parceria com outras unidades da mesma estrutura organizacional, além de convênios e projetos com entidades públicas externas. No caso do Arquivo da Cidade, esses acordos resultam em compra de material, de equipamento ou contratação temporária de pessoal, dentro de projetos específicos. Essa prática viabiliza parte significativa dos serviços que são realizados nessa instituição.
As duas instituições arquivísticas do Executivo em Belo Horizonte possuem, cada uma, uma associação não governamental que trabalha na captação de recursos. As associações são compostas por professores universitários, funcionários e membros de fundação, museu, empresa privada, da própria instituição arquivística, membro da Imprensa Oficial, bolsista da FAPEMIG ou consultor privado em arquivos. Geralmente são pessoas convidadas em consideração ao seu envolvimento com a preservação da memória local ou com o tratamento e disseminação da informação pública, e participam das associações voluntariamente.
O que se pôde concluir dos dados do orçamento de 2011 apresentado pelo APCBH é que os recursos recebidos através da sua Associação, oriundos de convênios e projetos (R$ 200.336,00), são quase dez vezes maiores do que os repasses advindos do Tesouro Municipal e da Fundação de Cultura (R$ 22.020,45).
Os projetos de captação de recursos, encaminhados pela Associação que apoia o APM, também fornecem recursos muito superiores aos que o Governo do Estado oferece. Os projetos de 2011 representaram muito mais que a receita total acessada no Portal – incluindo gastos com pessoal – contudo, não são todos voltados diretamente para os serviços arquivísticos a serem desenvolvidos junto aos documentos provenientes das atividades oficiais do Estado. Os projetos, encaminhados pela Lei Rouanet, visaram, em sua maioria, a atender atividades complementares do arquivo. Uma parte dos projetos executados, em 2011, referiu-se a: edição da revista do APM que publica material voltado, em sua grande maioria, para a historiografia, e não para a arquivologia (R$ 153.274,00), preservação, divulgação e acesso a acervo bibliográfico histórico (R$ 310.000,00), digitalização de acervo em película (R$ 25.626,00) e edição de livro (R$ 106.579,00). Excetuando o projeto de digitalização, que pode ter sido voltado para o fundo estadual, e que faria, neste caso, parte dos serviços arquivísticos essenciais, os demais são extraordinários.
As atividades técnicas arquivísticas não são vistas como atividades culturais – âmbito da captação de recursos por essa Lei – expondo o conflito existente na subordinação das instituições arquivísticas à Cultura.
3.1.3 A autonomia e o controle das instituições arquivísticas pela sociedade
As questões da subordinação e a orçamentária passam também pela discussão da autonomia das instituições arquivísticas. Os autores pesquisados justificam a necessidade de autonomia das instituições arquivísticas baseando-se nas questões orçamentária e de condicionamentos político-eleitorais (Morigi e Veiga, 2007), além da recomendação da criação de conselhos.
O controle dos conselhos sobre as instituições arquivísticas viria acontecer, de fato, se os conselhos, por sua vez, representassem a sociedade, especialmente, porque no caso do Conselho Nacional de Arquivos (Conarq) a lei lhe atribui a responsabilidade de formular a Política Nacional de Arquivos.
Na presente pesquisa se procurou saber se os responsáveis pelos arquivos participam dos conselhos nacional e estadual e de que forma (segue ipsis litteris ao respondido no questionário):
Quadro 7 - Participação nos conselhos de arquivos
APM MPMG APCBH CMBH ALMG TCE-MG TRE-MG Participa
do CONARQ
SIM NÃO SIM NÃO SIM NÃO SIM
De que Forma Com assento no Fórum de Diretores e com parcerias para cursos, oficinas, seminários etc. Até agosto de 2011, a diretora do APCBH era a representant e titular dos arquivos municipais no CONARQ. Informais, via participa- ção em eventos, troca de correspon dência etc. Através do cumprimento da legislação em vigor, Participação de eventos promovidos pelo Conselho, utilização da Tabela de Temporalidade Documental como subsídio para elaboração de nossa própria Tabela Participa
do CEA SIM SIM* SIM NÃO SIM SIM NÃO
* No questionário, a arquivista escreveu que o Ministério Público não participa do CEA, mais tarde foi apurado que sim.
As entrevistas apontaram para um relacionamento significativo das instituições arquivísticas dos governos estadual e municipal com o Conarq, especialmente no que se refere à área técnica, e para a ausência de relacionamento ou apenas o acompanhamento distanciado pelas demais entidades.
A sobreposição das funções de direção da instituição arquivística e da presidência do conselho pode acarretar, também, uma mistura das competências de cada uma delas e um atrelamento do conselho com programas de governo. O projeto de suporte aos municípios do interior para a criação das suas instituições arquivísticas é mencionado pela Superintende do APM e Presidente do CEA:
O Arquivo tem oferecido orientações e cursos e dado apoio técnico na criação dos arquivos municipais. As solicitações de ajuda são em grande número e o Arquivo espera promover eventos periódicos para receber os municípios em grupos e realizar outros eventos nas cidades-pólo do Estado, de modo a viabilizar o atendimento a todos. Isso está dentro da política de interiorização da Secretaria de Cultura do Estado, o Arquivo tem trabalhado com os Núcleos de Interiorização de algumas cidades.
Contudo, essa não é uma atribuição da instituição arquivística – mesmo que a postura colaborativa das instituições arquivísticas seja valorizada. Esse tipo de política poderia partir do Conselho Estadual, independentemente da mencionada política de interiorização da Secretaria de Cultura. A defesa da democratização do Conarq, definida nas propostas da 1ª Cnarq, supõe democratizar as decisões dos conselhos, que teriam por base os anseios da sociedade. Como postulou Terry Cook (1997), os arquivos saíram da perspectiva estatal para a social. Não se pode dizer, na atualidade, que as políticas públicas de governo respondam aos anseios da sociedade, já que a democracia no país se faz de forma delegativa, e não com a participação da sociedade.
Interessa deixar registrado que o MPMG e o TCE-MG, embora sejam ligados ao Executivo e ao Legislativo, respectivamente, seguem as orientações do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) ou mesmo se orientam pelas decisões do Conselho da Justiça Federal (CJF)120 para o tratamento da informação arquivística.
3.2 O funcionamento dos arquivos
Neste tópico serão abordadas as conformações que são dadas aos arquivos para o cumprimento da sua missão e o modo como as decisões são tomadas, tendo em vista verificar a necessidade de políticas institucionais. A abordagem focou a atuação dos responsáveis pela direção dos arquivos no estabelecimento de critérios para as ações arquivísticas e o desenvolvimento dos serviços arquivísticos. Considerou também os servidores lotados nos arquivos e sua formação.
Política institucional – As instituições arquivísticas ainda não adotam a prática de definir sua política institucional a fim de cumprir seus objetivos. Uma política institucional viria estabelecer metas, prioridades, critérios, recursos teóricos, metodológicos, tecnológicos e humanos, que orientassem o dia a dia da instituição.
A verificação da literatura, da lei, e das páginas de instituições arquivísticas na Internet mostra que os objetivos da instituição arquivística coincidem com os
120 Encontram-se na Internet as atribuições de cada um dos conselhos:
O Conselho da Justiça Federal (CJF), com sede em Brasília-DF, tem como missão exercer, de forma efetiva, a supervisão orçamentária e administrativa, o poder correicional e a uniformização, bem como promover a integração e o aprimoramento da Justiça Federal. Disponível em http://www.jf.jus.br/cjf/cjf/o-que-e
O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é uma instituição pública que visa aperfeiçoar o trabalho do sistema judiciário brasileiro, principalmente no que diz respeito ao controle e à transparência administrativa e processual.
Missão do CNJ - Contribuir para que a prestação jurisdicional seja realizada com moralidade, eficiência e efetividade em benefício da Sociedade
Visão do CNJ - Ser um instrumento efetivo do Poder Judiciário Transparência e controle: o que CNJ faz?
O CNJ tem as seguintes atribuições, previstas pela Constituição Federal:
• Na Política Judiciária: zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, expedindo atos normativos e recomendações.
• Na Gestão: definir o planejamento estratégico, os planos de metas e os programas de avaliação institucional do Poder Judiciário.
• Na Prestação de Serviços ao Cidadão: receber reclamações, petições eletrônicas e representações contra membros ou órgãos do Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializado. • Na Moralidade: julgar processos disciplinares, assegurada ampla defesa, podendo determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas.
• Na Eficiência dos Serviços Judiciais: melhores práticas e celeridade: elaborar e publicar semestralmente relatório estatístico sobre movimentação processual e outros indicadores pertinentes à atividade jurisdicional em todo o País. Disponível em http://www.cnj.jus.br/sobre-o-cnj
objetivos de uma política nacional de arquivos. Isso se dá, especialmente, quando se considera que uma política nacional de arquivos se refere a, ou tem por objeto, a instituição arquivística e os entes a ela correlacionados no cumprimento da sua missão.
As instituições arquivísticas são identificadas por Jardim (1999) como agências do poder simbólico que estabelecem o grau de poder exercido pelo Estado. À política de não definição dos objetivos das instituições arquivísticas, subjaz uma política de autoridade baseada em determinações dos que estão nas mais altas escalas do poder público que se reflete nos atos dos responsáveis diretos pelos arquivos.
Os objetivos da instituição arquivística, abordados pelos autores citados nas linhas anteriores, focam: 1) tratar os documentos para servir ao planejamento e à tomada de decisão do poder público para a administração eficiente; 2) atender ao direito que a comunidade tem de ser informada a fim de atender a requisitos legais específicos, reter e transferir conhecimento, aprender com a experiência passada, proteger os interesses da coletividade e da individualidade e propiciar bons negócios; e 3) viabilizar o exame das decisões e atividades do governo, tendo em vista o accountability e ajudar a satisfazer os interesses do povo nas decisões tomadas pelo poder público.
O exame das páginas na Internet das fontes de pesquisa estabelecidas em Belo Horizonte verificou como elas se autodefinem: o APM e o APCBH e o arquivo da ALMG – embora a Assembleia não tenha uma instituição arquivística. As demais entidades, cujos arquivos foram pesquisados, não têm, em seus sites, uma página do arquivo.
A página do arquivo da Assembleia Legislativa, em conjunto com a biblioteca, tal qual se encontra fisicamente seu arquivo permanente, informa que ele
contém documentos relativos às atividades dos deputados e que Os prazos de guarda, destinação final e regras para a eliminação de documentos estão na Tabela de