AS INFLUÊNCIAS DAS TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO NO ÂMBITO

Nas três primeiras décadas do século XX, surgem as teorias administrativas que fundamentam os dois grandes paradigmas da Administração, a Escola Clássica e a Escola de Relações Humanas. Essas teorias passaram a ser aplicadas, em cada época, nas fábricas, indústrias e empresas, como proposta de soluções para os seus problemas, sendo disseminadas e adotadas, algumas com maior intensidade e outras com menos, em todas as organizações em geral e nas organizações escolares e instituições educativas, em especial.

Após a Segunda Guerra Mundial, no final da década de 1950, em razão de uma mutação ocorrida na teoria da Administração, provocada pela evolução da Sociologia, da Ciência Política e da Psicologia Social norte-americanas, desenvolve-se um conhecimento instrumental que dá origem à teoria das organizações, a partir de estudos administrativos

voltados para os determinantes estruturais e comportamentais do sistema social em que a administração se exerce (MOTTA, 2001). Essa nova fase é marcada pelo surgimento de várias teorias organizacionais: a Teoria Comportamental, o Estruturalismo, a Teoria de Sistemas, a Teoria Neoclássica, o Desenvolvimento Organizacional, a Administração por Objetivos e a Teoria da Contingência.

Entre os autores da área da Administração da Educação, Lima (2002) e Sander (1985) aludem aos esforços teóricos para conceber teorias gerais de administração, aplicáveis a organizações e sistemas de qualquer natureza, sendo que a história do pensamento administrativo revela a existência de muitos modelos, no campo das ciências, construídos com esse propósito.

Após seu surgimento, nos Estados Unidos, essas teorias são irradiadas para a Alemanha, França, Grã-Bretanha, Portugal e outros países, inclusive o Brasil, com repercussões na Administração de Empresas, na Administração Pública e na Administração da Educação.

Com o advento da teoria das organizações, a influência da Administração, no campo teórico e prático da Administração da Educação, ganha dimensão, devido às novas idéias, que surgem nesse cenário e pelo aumento dos estudos teóricos sobre diferentes temáticas administrativas, sobre os novos moldes a serem seguidos pelos cursos de formação e sobre as mudanças no sistema educacional e nas organizações escolares. Esse novo contexto advém da complexidade instaurada pelo avanço do conhecimento nas áreas privilegiadas e em outras áreas, com que elas se articulam.

Não se deve perder de vista que as influências são resultado da presença das idéias, princípios e modelos das teorias da Administração, no campo da Administração de Empresas, da Administração Pública e da Administração da Educação. É a partir da presença do ideário da Administração, nessas áreas, que serão estabelecidas as relações entre elas.

Nessa perspectiva, em relação aos modelos de organização escolar, Lima (2000) adverte sobre “a ilusão que representa uma concepção de organização e administração escolar como mera tradução de um modelo organizacional singular” (p. 35). Em que pese as influências dos modelos contidos nas diferentes teorias administrativas e sua influência para a construção de modelos organizacionais de escola, é preciso ter em mente “a agência humana na construção/reconstrução social dos modelos organizacionais de escola pública” (p.35).

Para a análise das influências, serão considerados os princípios da diferenciação e os da diversidade, pois as teorias administrativas e organizacionais são elaboradas tendo como base diferentes concepções, que dão origem aos diversos conceitos dos elementos que

compõem a estrutura organizacional, ao mesmo tempo em que estabelecem diferentes princípios. Essas concepções, conceitos e princípios são transpostos para o campo da Administração da Educação e da Administração Pública.

Quando a questão colocada passa a ser o campo em que as influências ocorrem, as

matrizes teóricas da Administração da Educação devem ser consideradas, pois novos

significados e sentidos são introduzidos no quadro conceitual da área, em virtude da evolução das teorias da Administração. Com as interfaces entre Administração Pública, através de seus modelos (burocrático e gerencial) e Administração da Educação, as matrizes teóricas desta última, principalmente alguns conceitos, são ressignificadas em razão da lógica capitalista, devido à incorporação de idéias advindas do universo econômico e empresarial (LIMA, 2000; AFONSO, 1995), agora com nova roupagem, por intermédio das políticas públicas e diretrizes emanadas dos Organismos Internacionais. Assim, essas áreas de conhecimento constituem-se em campos receptores dos influxos e dos princípios e modelos teóricos da

Administração, na medida em que os adotam.

Nessa perspectiva, Lima (2000) aponta a influência de alguns modelos administrativos “[...] nas políticas educativas, em certas reformas do ensino, na legislação escolar e até mesmo no pensamento pedagógico, sobretudo no caso das pedagogias científicas e racionalizadoras (p. 40)”.

As influências das teorias da Administração na Administração da Educação serão levadas em conta, a partir das seguintes óticas: de estudos de alguns estudiosos das áreas privilegiadas, para a identificação de relatos sobre as influências; dos trabalhos teóricos de Administração Escolar e de outros estudos em Administração da Educação, realizados no Brasil, para levantamento dos posicionamentos de seus autores em defesa ou não da aplicabilidade das teorias administrativas na área; de alterações no quadro conceitual da administração educacional, que apontam para a assimilação de concepções do universo empresarial; e da terminologia específica da Administração utilizada no âmbito da Administração da Educação, o que pode caracterizar a existência de semelhança de conceitos, nessas áreas.

Algumas instâncias serão privilegiadas pelo estudo, para verificação da manifestação das influências, como: os estudos teóricos de Administração Escolar e da Administração da Educação, especificamente os voltados para a gestão do sistema e da escola; a teoria da

administração escolar, por representar um ideário de administração do sistema educacional e

da organização escolar e encontrar-se receptiva às idéias de outras áreas do conhecimento, tendo-se em vista que, ao adotá-las, as acrescentam ao seu quadro conceitual; os cursos de

formação, por ser um campo fértil e atraente para as novas idéias que chegam, importadas de

outros países e de outros campos administrativos; o sistema educacional, em todas as suas esferas, representando o poder do Estado, o qual se manifesta na forma centralizada, impondo suas diretrizes e orientações de cima para baixo, para as instâncias menores; as organizações

e instituições escolares, respectivamente, as escolas e universidades, por serem o centro das

atenções, atraindo o olhar do Estado, uma vez que essas instâncias educativas ganham importância na formação de indivíduos qualificados, competentes e habilitados, necessários ao mercado de trabalho, que serve ao sistema capitalista de produção; a terminologia usual da área da Administração da Educação, pela introdução, nesse campo, de termos especializados do âmbito da Administração, da Administração Publicam incluindo aqueles usados na administração das empresas privadas, ou seja, oriundos da Administração de Empresas. Deve- se considerar, também, o pensamento pedagógico, que se traduz nas diferentes pedagogias, ligadas à formação dos alunos, e as políticas públicas de educação, emanadas dos órgãos de governo e materializadas pela legislação educacional, por traduzirem o ideário da Administração Pública, que se encontra atrelado ao ideário da Administração, fato que tem muito a revelar.

Para a identificação das influências das teorias da Administração, na teoria da administração educacional, é preciso observar a análise feita por Sander (1982), de que o período que compreende os anos 1930 e os anos 1960 foi a fase em que surgiram “os trabalhos mais influentes de administração pública e de administração da educação no Brasil” (p. 15). Dessa maneira, as obras que se encaixam nesse período são fundamentais para esclarecimento das influências das teorias administrativas, no âmbito da Administração Escolar, à época dos pioneiros. Acrescente-se que, no campo da Administração Pública, nessa fase, ocorreram as reformas administrativas de 1937 e de 1967, as quais apresentaram conseqüências significativas no campo da Administração da Educação.

Segundo a perspectiva acima Lourenço Filho (1963), também ressalta três trabalhos fundamentais, por representarem as primeiras tentativas “de formulação sistemática da administração do ensino como metodologia de ordem social”, inaugurando “uma nova fase, que coincide com a elevação da matéria no nível superior” (p. 317 e 318): Educação Pública,

sua organização e administração, de Anísio Teixeira, Introdução à administração escolar, de

Antônio Carneiro Leão, e Fayolismo na Administração das Escolas Públicas, de José Querino Ribeiro. Tão importantes quanto estas são as obras dos pioneiros da Administração Escolar, no Brasil: Ensaio de uma Teoria da Administração Escolar, de José Querino Ribeiro,

Escolar, de Daniel Griffiths, editada em 1969, que, embora em outra latitude, é importante ser

citada, devido à sua repercussão em nosso país.

Diversos estudiosos de educação, estrangeiros e nacionais, em diferentes décadas, ao desenvolverem as temáticas e as pesquisas que compõem seus estudos, relatam em suas análises as influências da Administração na Administração da Educação, como Griffiths (1969), nos Estados Unidos, Barroso (1995), em Portugal, Santomé (1998), na Espanha, Ribeiro (1952) e Lourenço Filho (1963), Alonso (1976), Sander (1982; 1985), Paro (1986), Félix (1989) e Bruno (1993; 1997), no Brasil, entre outros.

Motta (2003), ao tratar da teoria das organizações, contribui igualmente com importantes relatos sobre as influências das teorias da Administração, no campo da Administração de Empresas, na Administração Pública e na Administração da Educação.

Griffiths (1969) demonstra, embora de maneira não explícita, as influências de algumas teorias administrativas, quando enfatiza as tentativas de teorização realizadas, no campo da administração não-educacional, por estudiosos da Administração, como significativas para o avanço de uma teorização em Administração Escolar e, também, quando busca, em estudiosos da Administração Geral, fundamentos para enunciar sua proposta de uma teoria de administração educacional.

Barroso (1995), indiretamente, faz referência às influências das teorias organizacionais no campo das Ciências da Educação, ao tratar da evolução das teorias das organizações educativas, quando tece comentários sobre os resultados frustrantes, na década de 60, ao se tentar buscar na teoria das organizações uma contribuição para a melhor compreensão da escola. Referindo-se às conseqüências da aplicação das teorias organizacionais da Administração, na escola, explicita a causa do insucesso:

Um dos aspectos mais interessantes a reter desta “falsa partida”, na aplicação das teorias das organizações às escolas, é que ela ficou a dever-se às insuficiências dessas teorias (construídas a partir da realidade das empresas, hospitais, administrações públicas, etc.) para descreverem uma organização com a complexidade das escolas. (BARROSO, 1995, p. 396).

Santomé (1998) salienta que, na década de 1960, o campo da Administração Escolar passa a ser influenciado pelos modelos empresariais, quando era comum, no cenário educativo, entre aqueles que apoiavam “modelos positivistas e tecnológicos de organização e administração escolar” (p. 19), fazer comparações da escola com as fábricas (TEIXEIRA, 1997; RIBEIRO, 1997; 1968).

Ribeiro (1952), ao procurar encaixar o perfil de escola moderna no novo contexto da passagem do século XIX para o século XX, ao qual denomina complexidade social, por apresentar um conjunto de fatos complexamente entrosados, como diferenciação social, mobilidade social e mudança social, trata do progresso social. Situando-o como uma decorrência dos movimentos político, econômico e social, que, ao colocarem toda a sociedade mundial em efervescência, trouxeram certezas e incertezas para todas as instituições, a família, a igreja, a escola e o Estado, o autor faz considerações sobre as repercussões do

progresso social na vida escolar, especialmente no aspecto instrucional. Refere-se à utilização

dos estudos de administração pelas empresas privadas e pelo próprio Estado, para remover suas dificuldades decorrentes do ‘progresso social’, afirmando que a escola não precisou mais do que se inspirar neles para resolver as suas (p. 33, 34, 35, 78, grifos meus).

As influências das teorias clássicas (Administração Científica e Teoria Clássica) e teorias novas (o Estruturalismo, a Teoria das Relações Humanas e a Teoria Comportamental), assim denominadas por March & Simon (1958), chegam até Lourenço Filho (1963), que, baseado nas idéias desses autores, as utiliza para amparar seus estudos, nos quais questiona a possibilidade da aplicação das teorias gerais de organização e administração aos serviços escolares, isto é, o emprego de esquemas teóricos que sirvam de metodologia para os estudos sistemáticos de organização e administração escolar e de modelos ideais, teóricos, que se apliquem a situações reais e práticas de todo o processo que envolve a Administração Escolar.

Alonso (1976), ao propor um esquema teórico de referências para a análise da função administrativa, em seus aspectos essenciais, recorre ao pressuposto concernente aos fundamentos da administração e suas relações com as demais ciências, apresentando enfoques que evidenciam a dependência da administração com respeito ao desenvolvimento das ciências, em geral, e das ciências sociais e do comportamento, em particular, significando que, enquanto as ciências evoluem, suas novas conclusões ampliam os conhecimentos relativos às organizações e introduzem mudanças, no âmbito da teoria da administração e da própria ação administrativa, exigindo reformulações nos modos de conceber as organizações e de definir a ação administrativa e o comportamento do administrador. As influências desse contexto, assim, fazem-se sentir, pois segundo a autora, “[...] a atuação do administrador escolar será determinada tanto pelas novas formas de conceber organização escolar dentro da sociedade, como também pelos novos significados que assume a função específica dessa organização, ou seja, a educação” (p. 178).

Revisando os estudos de Administração Escolar, no Brasil, Félix (1989), para estabelecer suas relações com a Administração de Empresas, enfatiza o uso das teorias

administrativas, por parte de alguns estudiosos brasileiros, como Ribeiro (1952), no que tange “à assimilação do modelo de organização da empresa capitalista e a adoção de critérios de eficiência, racionalização e produtividade” (p. 78), e, também, relatando especificamente as influências da abordagem sistêmica nos estudos de Alonso (1976):

Na Administração Escolar a influência da escola sistêmica no trabalho de alguns estudiosos dessa área não se faz sentir, apenas, pela identificação da escola como um sistema social, classificando-a como uma organização de manutenção [...] pela modernização do vocabulário com a introdução de alguns termos [...], mas pode ser identificada como suporte teórico de algumas análises como a que é feita por Myrtes Alonso, no seu livro O papel do diretor na administração escolar. (FÉLIX, 1989, p. 85).

Para Sander (1985), a teoria do sistema social, como um dos desenvolvimentos mais destacados da sociologia liberal, “influenciou decisivamente a pedagogia e a administração da educação do século XX no mundo ocidental” (p. 33). O indicador do papel da Teoria de Sistemas na educação é a controvérsia que seus conceitos geraram, nos meios acadêmicos, em especial no Brasil, onde o embate se acirrou entre aqueles que defendiam sua utilização no estudo e na administração da educação e os pensadores críticos, que negam a própria existência do sistema educacional.

Bruno (1993), em seus estudos teóricos, enfatiza as influências exercidas pelos dois grandes paradigmas administrativos, a Administração Clássica e a Administração Humanista, no campo da Administração da Educação. Assim, segundo a autora, o modelo proposto pela Escola Clássica da Administração – Taylor e Fayol – contendo as primeiras teorias administrativas com bases gestoriais, constituiu um modelo organizacional que “[...] exerceu grande influência no campo da Educação, da Administração Pública e nos demais campos especializados, expandindo-se também para todos os países industrializados e em fase de industrialização (p. 131, grifos meus). A autora conclui que, apesar dos desdobramentos posteriores das demais teorias administrativas e organizacionais, esse modelo“permaneceu como núcleo a partir do qual as inovações eram prosseguidas” (p.131).

Na área da Administração, Motta (2003) afirma que Fayol foi um dos inspiradores “de boa parte da produção cultural brasileira no campo da administração da educação” (p. 9). Suas idéias serviram de fundamento para Ribeiro (1952) lançar as sementes teóricas, no campo da Administração da Educação, quando esta ainda era denominada Administração Escolar ou como propriamente afirma o autor, quando ela era “pensada fundamentalmente como administração escolar” (p. 9).

Paro (1996), de forma implícita, se reporta às influências das teorias administrativas e organizacionais sobre os estudiosos da Administração da Educação, quando se refere ao posicionamento conservador de alguns, por defenderem a adoção de métodos e técnicas aplicados na empresa capitalista, provenientes das teorias administrativas, na escola (p. 126), e, igualmente, quando menciona alguns estudiosos que não se deixaram influenciar por elas.

Os influxos das teorias administrativas se manifestaram e foram identificados, também, nos trabalhos teóricos da Administração Escolar e em outros estudos educacionais realizados, no Brasil e em outros países, por vários autores, alguns se posicionando em defesa da aplicabilidade das teorias administrativas, no campo teórico e prático da Administração da Educação brasileira, principalmente Ribeiro (1952), Lourenço Filho (1963), Alonso (1976), Sander (1985) e Paro (1996). Entre os estudiosos estrangeiros merecem ser citados Coombs (1968) e Griffiths (1971), pela repercussão de suas obras, nos cursos de formação, no Brasil.

No meio educacional, Ribeiro (1952) é considerado autor-referência, por ser o educador brasileiro que aplicou a teoria de Fayol à Administração Escolar, tendo escrito importante trabalho38, argumentando pela aplicabilidade da Teoria Clássica, nas escolas públicas (LOURENÇO FILHO, 1963). Esse trabalho é classificado como “[...] o primeiro estudo brasileiro a submeter as questões de organização e administração escolar a uma análise conceitual e a discutir seus fundamentos dentro de modernos princípios gerais da racionalização” (p. 273).

As influências, no âmbito da Administração da Educação, das idéias e modelos de administração elaborados por Taylor e Fayol, para o campo da Administração de Empresas, podem ser levantadas a partir da leitura de Ribeiro (1952), que, explicitamente, defende sua aplicação para a solução dos problemas escolares: “f) Estamos de acordo com Prihoda e Dottrens no que concerne à conveniência do aproveitamento do “taylorismo” e do “fayolismo” para a resolução de problemas escolares” ( 1952, p. 114).

Lourenço Filho (1963), nos seus estudos de organização e administração escolar, citando esquemas interpretativos das teorias administrativas – sendo um deles fundamentado nas teorias clássicas e novas, ou como ele as denomina, Teorias Gerais de Organização e

Administração, propostas por James March e Herbert Simon, e outro fundamentado nos

trabalhos de Warlich (1958)39 –, coloca a seguinte questão: “Que pensar das teorias gerais de

38

Ver: RIBEIRO, J. Q. Fayolismo na Administração das Escolas Públicas. São Paulo: Linotécnica, 1938.

39

Técnica da área de Administração, com trabalhos nos Estados Unidos, que, após analisar as teorias de

Administração, as enquadra em quatro categorias: os engenheiros, que contribuíram para o estabelecimento de

métodos e consideravam a organização de “baixo para cima”, dos movimentos e operações elementares para os mais complexos, representados por Taylor, Gantt, Gilbreth, Person e Henry Ford; os anatomistas, que vêem a

Organização e Administração para aplicação nos serviços escolares [...]?” (p. 48),

evidenciando uma clara tendência a favor da aplicabilidade das Teorias Clássicas, no campo da Administração Escolar, que se confirma ao longo de toda sua explanação e na conclusão a que chega:

De certo modo, certos princípios de racionalização e a adoção dos esquemas

interpretativos clássicos não podem ser desprezados. Os serviços escolares carecem

de planejamento, instrumentação, seleção e recrutamento de pessoal, direção ou comando-geral, coordenação, articulação, financiamento, circulação de informações entre suas várias partes e subpartes e controle final. (LOURENÇO FILHO, 1963, p. 50, grifos meus).

O posicionamento do autor acima citado ganha maior dimensão, quando este recorre aos estudos de Griffiths (1959)40, que é favorável ao uso das teorias para atingir três fins principais: o de inspirar a ação prática, para a melhor caracterização de fatos e situações para elaboração de novas generalizações e o de servirem como modelos explicativos das atividades consideradas pelos estudos de Organização e Administração Escolar.

O autor busca, também, em James B. Sears, argumentos para reforçar seu posicionamento, quando esse teórico, ao ensaiar um estudo teórico dos sistemas públicos, e nele incluir a Administração Escolar, adota o esquema geral de Fayol e, ainda que acrescente às suas idéias um novo pensamento, este não se desvia das grandes linhas das teorias clássicas.

Baseando-se em Sears (1996), que por sua vez se apóia em Andrew W. Halpin41, para o qual as teorias novas (psicológicas e sociológicas) priorizam os atores dos papéis da organização sem desconsiderar os aspectos do rendimento, que apenas deixa de ser mecânico, Lourenço Filho (1963) explicita que “as novas teorias merecem consideração especial, pois os seus fundamentos coincidem, em boa parte, com as do próprio processo educacional” (p. 49).

Em síntese, o autor defende que tanto as teorias clássicas, como as teorias novas, podem e devem ser utilizadas para a estruturação e gestão dos serviços escolares.

Alonso (1976) reconhece que só é possível definir com segurança as funções dos administradores escolares, por meio do desenvolvimento de uma teoria de Administração Escolar, cuja existência deverá “permitir à incorporação de novos conhecimentos e

organização de “cima para baixo”, administrativamente orientados, representados por Fayol, Gulick, Urwick, Mooney e Wallace; os psicólogos sociais, que contribuíram para o estabelecimento de princípios, destacando-se