AS LIMITAÇÕES DO PLANEJAMENTO E DA GESTÃO DEMOCRÁTICAS

Autores como Lefèbvre (1991) afirmam a impossibilidade de um planejamento ser democrático e igualitário, tendo em vista ser competência do Estado e este, por sua vez, ser a expressão das classes dominantes; apesar disso, deve-se reconhecer os avanços em relação à reforma urbana desde o fim do Regime Militar.

Existem grandes desafios a serem vencidos e paradigmas a serem quebrados a fim de se alcançar um planejamento e uma gestão democrática da cidade. Existem diversos discursos para justificar os problemas urbanos: seja a “falta de planejamento”, fatores políticos, limitações técnicas, questões culturais, as instituições etc. A seguir, serão apresentados os obstáculos à implementação dos instrumentos do Estatuto da Cidade e à participação popular nos processos de planejamento e gestão segundo Souza (2013):

i. Imediatismo: a falta de visão do futuro prejudica a elaboração dos

planos, somado a um problema cultural brasileiro de valorização da “improvisação criativa”. Segundo o autor, a "falta de visão e pelo comportamento de rapina das elites, o que é o típico de países periféricos e

semiperiféricos” (SOUZA, 2013, p. 314). Não se pode desconsiderar, ainda, o rápido crescimento de nossas cidades, com números muito superiores às cidades europeias (que chegam a ter seu crescimento negativo), que exige da atividade de planejamento eficiência e flexibilidade.

ii. Conservadorismo das elites: na maioria dos municípios brasileiros existe uma elite hegemônica que influencia diretamente na elaboração de leis que as tragam vantagens e buscam garantir que as demais não sejam executadas. A reforma urbana não busca lutar contra essas classes, mas procura modos de inverter as prioridades do Estado, investindo em áreas de pior infraestrutura em prol da justiça social.

iii. Ausência de quadros técnicos qualificados: quando não há corpo técnico suficientemente qualificado, busca-se encomendar planos de escritórios privados que usualmente vivem numa realidade diferente daquele local. Como consequência, são gerados diagnósticos superficiais e sem o envolvimento da sociedade civil local.

iv. A ação dos lobbies e grupos de pressão de setores da elite local: normalmente representados pelos empresários do setor de transporte e construção civil, que costumar bancar as campanhas políticas de prefeitos e vereadores a fim de garantir que seus interesses pessoais sejam garantidos.

v. A frequente ausência de continuidade entre administrações: um dos grandes problemas dos municípios brasileiros: mandatos de quatro ou oito anos de um determinado prefeito que não dá continuidade aos projetos de seu antecessor; além das questões partidárias presentes dentro das secretarias que atrapalham a execução dos planos.

vi. As dificuldades econômico-financeiras com que se debate a maioria dos municípios brasileiros: essa é uma grande dificuldade dos municípios

menores, que além de não ter pessoal qualificado, dificilmente possuem cadastros atualizados, prejudicando o recolhimento dos impostos, e enfrentam graves escândalos de corrupção. Muitos municípios possuem dívidas com a União, não conseguem captar recursos devido às dificuldades técnicas e acabam

tendo seus orçamentos comprometidos com a folha de pagamento de funcionários.

Além desses obstáculos, soma-se ao que Holanda (1995) denomina de “herança portuguesa”, que influenciou fortemente a cultura brasileira, inclusive em práticas que até hoje podem ser observadas em nossa gestão e que dificultam a implantação de políticas mais democráticas, como é o caso do patrimonialismo e o clientelismo. O clientelismo, presente em nosso sistema de governo desde o Período Colonial, reforça a confusão entre esfera pública e privada, fazendo com que os gestores e as classes mais abastadas caminhem junto em prol de interesses particulares, mesmo que estes causem danos à comunidade como um todo.

Maricato (2001) confirma a distância que existe entre o discurso e a prática, dificultando a atividade de planejamento e gestão, que deveriam andar juntas, mas por conta desses problemas acabam sendo vistas de maneira dissociada. Segundo a autora, o poder econômico e político influenciam sobre quando e como a lei se aplica; assim, quem possui patrimônios têm direitos. O que se acaba de ler é a lei de mercado precedendo a lei/norma jurídica, e aplicada de forma arbitrária.

Embora as conquistas legais mereçam destaque, nunca serão suficientes para garantir a justiça social, pois tudo depende dos interesses em jogo. O que ocorre na verdade é uma mistificação dos instrumentos jurídicos, já que muito mais difícil do que aprovar a lei no Congresso Nacional (que já é um desafio) é aplicá-las depois, em nível municipal (MARICATO, 2001, p. 92). O maior problema não é a ausência de aparato legal ou a falta de instrumentos e leis, assim como o maior problema dos planos não é técnico, a questão é que a cidade é, e sempre foi o lugar de disputa de interesses, onde o mais forte vence. Segundo Maricato (2001), deve- se “[…] mudar o rumo socialmente excludente e antidemocrático que orientou o crescimento das cidades no Brasil”, pois se "durante a ditadura militar essa postura não surpreenderia. Hoje ela não é cabível” (MARICATO, 2001, p. 123).

Sugere-se com esta dissertação, que o exame das condições de formação do Cinturão Institucional em Belém durante os governos ditatoriais e suas recentes transformações traz elementos para contribuir para a discussão acerca das limitações dos instrumentos da reforma urbana. Os capítulos que se seguem

abordam os antecedentes da formação do Cinturão Institucional e as principais mudanças no cenário político e econômico nacional que contribuíram para as mudanças de uso e ocupação das áreas inseridas no CI e pertencentes às Forças Armadas.

2 ANTECEDENTES FUNDIÁRIOS

2.1 OS BENS PÚBLICOS E A FORMAÇÃO DAS CIDADES BRASILEIRAS

2.1.1 O sistema de Sesmarias e a Lei das Terras

A formação histórica, econômica, social e política do Brasil é de extrema relevância para a discussão do planejamento urbano e dos problemas de gestão urbana, embora muitas vezes esses temas tenham sido desconsideradas nas análises urbanas. Para o entendimento dos diversos problemas urbanos vividos pelas cidades brasileiras e para a proposição de soluções adequadas à realidade, faz-se necessário uma breve revisão da formação do território brasileiro, sobretudo das áreas urbanas. Vale destacar que a formação da sociedade brasileira tem sua origem no campo, e é ali que a origem dos problemas fundiários se inicia, porém, por conta do objeto de estudo, essa discussão será tratada apenas de modo breve.

Segundo Furtado (2007), a pressão política exercida pelas grandes nações europeias é a principal motivação da Coroa Portuguesa em dar início à ocupação da sua colônia americana. Distante da estrutura social e econômica das colônias de povoamento da América inglesa, a colonização do Brasil foi definida como “de exploração” (HOLANDA, 1995), trazendo graves problemas para a formação social e política do Brasil. A “herança portuguesa” influenciou fortemente a cultura brasileira, com práticas que até hoje podem ser observadas na gestão, como o patrimonialismo e o clientelismo.

A concessão de sesmarias foi a primeira forma de ordenamento jurídico das terras brasileiras, implantada durante o Período Colonial. O processo de concessão foi transposto de Portugal com o objetivo de iniciar o povoamento da colônia e exploração de suas terras, acabando com sua ociosidade e respondendo à pressão internacional pela ocupação da América Portuguesa (SILVA, 2008).

Os donatários portugueses de alta renda eram os responsáveis pelas capitanias hereditárias e pela distribuição de sesmarias. A Coroa determinava que somente os homens que comprovassem ter rendas poderiam adquirir uma sesmaria mediante uma condição: sua produção. Assim, a doação de uma sesmaria era feita