Stone (2004) destaca que Organizações Internacionais Governamentais (OIGs) como a ONU e o Mercosul são canais para auxiliar o desenvolvimento de soluções conjuntas a problemas globais, que podem promover a formação de um regime internacional - que se refere a um conjunto de normas e regras em uma área técnica, como o meio-ambiente e o comércio - o qual incentiva a harmonização. Dentro dessas OIGs pode ocorrer a formação de um conhecimento consensual que induz à transferência.
Em um processo de integração regional como o Mercosul, os custos de não haver coordenação de políticas, como a monetária e a cambial, revelam-se superiores aos benefícios da convergência, o que ficou evidente no caso da crise do euro a partir dos anos 2011 e na crise do Mercosul no final da década de 1990.
Na União Europeia, observam-se quatro tipos de padrões de difusão de política:
existência de redes de funcionários, contágio regional, liderança e a influência vertical para o cumprimento por meio de regulamentos. Além disso, o bloco europeu é um agente de difusão relevante (STONE, 2004).
Dolowitz e Marsh (2000, p. 11) ao estabelecerem os agentes da transferência, determinam que as Organizações Internacionais têm tido um papel crescente
[...] na difusão de ideias, programas e instituições ao redor do globo. Essas organizações influenciam os tomadores de decisão nacional diretamente, através de suas políticas e condições de empréstimos e indiretamente, através da disseminação de informações e políticas nas suas conferências e relatórios. (DOLOWITZ; MARSH, 2000, p. 11)
Gonnet (2012, p.3) desenvolve um estudo sobre as políticas de transferência de renda condicionadas, no qual defende que uma variável explicativa do processo de convergência ou transferência de políticas é a presença de organismos internacionais, como o FMI e o Banco Mundial. A contribuição dessas organizações internacionais (OIGs) é a de fornecer informações e conhecimento técnico, bem como de permitir as trocas de ideias entre tomadores de decisão, tornando-se um espaço de difusão. Em muitos casos ocorre difusão de ideias, como a abordagem humanista da migração, que pode ser incorporada por outros Estados, mas não necessariamente ocorre a consolidação de uma política calcada nesta ideia.
Para a literatura de transferência, as ideias podem ser compreendidas como “crenças causais que criam conexões de sentido”. Segundo Goldenstein e Keohane (1993, p.20), as ideias podem orientar ações políticas em um contexto de incerteza, podendo ser definidas como visões de mundo, crenças causais. Os autores defendem que as ideias podem condicionar as políticas, pois além de orientá-las para certos objetivos, promovendo a coordenação em interações e restringindo políticas quando estiverem institucionalizadas.
Faria (2003, p. 23) argumenta que existe uma multiplicidade de definições de ideia, podendo representar “afirmação de valores, podem especificar relações causais, podem ser soluções para problemas públicos, símbolos e imagens que expressam identidades públicas e privadas, bem como concepções e ideologias”. Na presente tese, a partir das concepções expostas, as ideias são compreendidas como concepções, ideologias e significados compartilhados a respeito de um determinado tema.
Segundo Elkins e Simmons (2005), as OIGs são importantes na garantia da qualidade das políticas públicas, atuando não apenas através da coerção. Barnett e Finnemore (2004) e Hawkin, Darren e Wade (2006) consideram as organizações internacionais como atores centrais no processo de produção de políticas, em função da interação estratégica desses agentes com os Estados e outros atores. Barnett e Finnemore (2004) argumentam a respeito da capacidade das OIGs atuarem como construtoras de conhecimento social sobre um tema, em consonância com o que a teoria construtivista das Relações Internacionais sustenta a respeito da construção social do mundo, sem ignorar o papel dos Estados nesse processo. Na presente tese entendem-se as Organizações Internacionais, a exemplo do Mercosul, como espaços de trocas de experiências e ideias entre agentes interessados, que são os funcionários de cada Estado-membro.
Bradford (2008) aponta uma função das OIGs que tem grande relevância para a presente tese: a atividade mediadora, que engloba os debates e pesquisas sobre temas
internacionais e políticas nacionais. Jacobsson (2006 citado por GONETT, 2012, p. 5) destaca que as OIGs se envolvem na mediação política “funcionando como arenas onde todo tipo de experiências podem ser transmitidas e comparadas, onde ideias são geradas e compartilhadas”.
Esta função das OIGs será central para a pesquisa, a medida que defende-se que o Mercosul pode atuar como um fórum de construção e transferência de políticas. A atividade de mediação pode ser executada por meio da organização de encontros, como o Foro Especializado Migratório do Mercosul, seminários, congressos, dentre outros. Outra ação exercida pelas OIGs é chamada de exortação, pela qual as OIGs orientam para as mudanças políticas, por meio de recomendações e estudos imbuídos de ideias e lições com vistas a incentivar a adoção de certas políticas e a transferência de conhecimento (GONNET, 2012, p. 5).
Ademais, dentro das Organizações Internacionais podem ser encontradas comunidades epistêmicas. Em relações internacionais e em políticas públicas, a perspectiva sobre aprendizagem tem sido associada às comunidades epistêmicas transnacionais e às coalizões de defesa. Muitos autores estudam comunidades epistêmicas (RUGGIE, 1975; HOLZNER;
MARX, 1979), mas o trabalho mais reconhecido sobre o tema é o de Peter Haas. Haas (1992, p. 3) define comunidades epistêmicas como: “uma rede de profissionais com reconhecido conhecimento especializado e competência num determinado domínio e autoridade para adquirir reconhecimento relevante sobre as políticas públicas sob seu domínio”. Para Haas (1992), a aprendizagem política ocorre quando os tomadores de decisão ajustam sua compreensão cognitiva da política de desenvolvimento e alteram a política a partir dos conhecimentos adquiridos com a experiência anterior. A partir disso, a coordenação política é mais provável quando há um consenso sobre os conhecimentos e oportunidades de criar lições políticas entre os atores dentro e fora do governo. O conhecimento torna-se uma importante fonte de poder, pois é produzido um consenso baseado na opinião de especialistas sobre um tema, o que legitima a política. Pode-se entender o grupo de pessoas que integram as instituições do Mercosul e seus Subgrupos de Trabalho, assim como as Reuniões Especializadas, como parte de comunidades epistêmicas, pois reúnem especialistas nas mais diversas áreas para garantir consensos e lições a respeito das questões.
Para definir quais são as crenças e orientações de uma dada comunidade epistêmica, Haas (1992, p.35) especifica que é necessário analisar entrevistas, discursos, depoimentos, publicações científicas de membros da comunidade, entre outros. Na tese optou-se pela realização de entrevistas com atores considerados membros de comunidades epistêmicas que
impactam nas decisões regionais e nacionais sobre migração, bem como apostou-se na análise de documentos oficiais e depoimentos dos formuladores das políticas.
Stone (2004) determina que não existem apenas transferências de inovações entre os Estados, mas casos de transferências de política que ocorrem verticalmente entre Estados e organizações internacionais ou entre atores não-estatais transnacionais. Stone (2004) analisa a atuação de três conjuntos de atores: Estados, organizações internacionais e setores não estatais.
Conforme a autora, a transferência resulta mais provável quando ocorre entre espaços geograficamente próximos, como no Cone Sul, dada a semelhança de uma herança cultural comum, histórias e línguas compartilhadas, além de níveis semelhantes de desenvolvimento econômico e político. Contudo, não pode-se ignorar as diferenças significativas em termos culturais, sociais e políticos e as assimetrias econômicas entre os quatro Estados fundadores do bloco, que em alguns casos representam um empecilho ao processo de transferência de políticas.
O modelo desenvolvido por Weyland (2004) é central para a presente tese pois estabelece os mecanismos causais para a propagação de ideias como formas de inovação política, com ênfase sobre o papel das organizações internacionais no processos. Segundo o autor, os mecanismos que explicam a transferência são: pressões de agentes externos, difusão pela normatividade, racionalidade completa e racionalidade limitada. A respeito das pressões externas como sendo motivadoras da importação de ideias, Weyland (2004) defende que importam, porém não são decisivas. Para o autor, a difusão de políticas não resulta principalmente da coerção externa, pois os agentes externos nem sempre definem decisões domésticas, apenas restringem as opções disponíveis.
Além do mecanismo coercitivo, existe a ideia da difusão pela normatividade, que tem proximidade com o pressuposto da pressão externa, baseada na ideia de que a política importada pode representar um modelo normativamente apropriado. Para essa visão construtivista, de formação de identidades socialmente construídas, as organizações internacionais influenciam os tomadores de decisão não de modo impositivo, mas a partir do convencimento de que a ideia difundida é a melhor opção. A perspectiva da normatividade não explica a ideia da propagação de certas políticas em um espaço geográfico, como ocorreu no caso da difusão da reforma da previdência ocorrida nos países da América do Sul. A partir desse paradigma as políticas de inovação se disseminariam de maneira acelerada, contudo as experiências demonstram que o padrão de difusão é lento, em função da necessidade dos Estados avaliarem os impactos das políticas antes de adotá-las, o que explica a demora na aprovação das leis migratórias no
Paraguai e no Brasil (que até começo de 2017 ainda não havia ocorrido) mesmo depois da reforma na Lei uruguaia tendo acontecido em 2008.
Outro mecanismo causal é a aprendizagem racional que estabelece que as decisões de difusão são relativas a interesses, ou seja, ao cálculo de custo/ benefício. Pela perspectiva da racionalidade limitada, os atores tomariam decisões de política com base em certos atalhos inferenciais, isto é, em informações e conhecimentos de políticas previamente adotados sobre a questão. No caso da tese, informações sobre a migração, que podem ser difundidas por organismos internacionais.
Weyland (2004) destacou que os atalhos cognitivos fornecidos para os tomadores de decisão são as heurísticas de disponibilidade (no qual se superestima as informações e experiências anteriores), representatividade (a qual molda as avaliações de sucesso e fracasso das decisões) e ancoragem (a qual induz as pessoas a atribuir um peso excessivo para um valor inicial, o que afeta seus julgamentos posteriores). Segundo o autor, essas três heurísticas fornecem uma boa explicação para as características básicas de difusão, ou seja, a sua concentração geográfica (regionalismo), a sua forma de desdobramento temporal (em um período curto) e o efeito de uniformidade das políticas em contextos de diversidade (busca pela harmonização). Serão investigados na sequência os conceitos centrais da teoria, com ênfase sobre a distinção entre a transferência e a difusão de políticas.