A política pública pode definir-se como toda a decisão por parte das autoridades públicas64, compreendendo a conceção, a implementação e a sua avaliação. O primeiro passo
em matéria de políticas públicas respeita à escolha dos temas com interesse para a discussão, passando posteriormente à formulação de propostas que levarão à tomada de uma opção política. Uma vez aprovadas, por decisão da autoridade governativa, as políticas públicas são adotadas, dando início às fases seguintes que incluem os modos de prestação do serviço público e a respetiva avaliação65.
O governo decide, através de uma escolha política, a forma de operacionalização das políticas públicas uma vez que os serviços públicos podem ser fornecidos pela administração
62 Guy Peters (1995). The Politics of Bureaucracy – 4th Edition. London: Longman Group
63 João Abreu Bilhim (2014). Ciência da Administração – 1ª Edição; (2013). Teoria Organizacional – 7ª Edição. Lisboa: ISCSP/UTL
64 Hugo Consciência Silvestre (2010). Gestão Pública. Modelos de Prestação de Serviço Público. Lisboa:
Escolar Editora
65 Anderson; Mazmanian e Sabatier, citados por Hugo Consciência Silvestre (2010). Gestão Pública. Modelos de Prestação de Serviço Público. Lisboa: Escolar Editora
20 pública utilizando os meios próprios do Estado na produção de bens ou prestação de serviços aos cidadãos ou com recurso a entidades particulares que colaboram com o Estado.
Segundo Sousa Franco, “a atividade financeira envolve complexas arbitragens de interesses e uma estruturação institucional, articulada em razão dos fins públicos e do exercício do poder político ou de autoridade pública”66.
Certas atividades, destinadas a satisfazer a coletividade em geral, são qualificadas como serviço público quando o Estado entende não ser desejável relegá-las à livre iniciativa. Para ser considerado serviço público deve tratar-se de uma prestação de serviço singularmente fruível pelos beneficiários, consistir numa atividade material, destinar-se à satisfação da coletividade em geral, ser reputada pelo Estado como particularmente importante para a satisfação das necessidades da sociedade, ter sido havida como insuscetível de ser relegada aos empreendimentos da livre iniciativa (ainda que nem sempre com exclusividade) e submetê-la a uma disciplina específica de direito público67.
Há um conjunto de bens cuja provisão tem um custo uniformemente decrescente, que em regra são de utilização individual, relativamente aos quais não há um problema de superlotação, como é o caso, por exemplo, das estradas, iluminação pública, parques e museus. A provisão destes bens, segundo Sousa Franco68, pela sua especificidade, pode e
deve ser feita pelo Estado por diversas razões: 1) Ele tem uma perspetiva do interesse geral;
2) Tem uma perspetiva temporal ilimitada e uma capacidade de risco superior à dos outros grupos ou associações contratuais;
3) Dispõe de poder de autoridade para impor regras de utilização dos bens e seu financiamento;
4) Tem, por via de regra, em cada comunidade, dimensão que lhe permite empreender esforços que não estão ao alcance de instituições ou pessoas privadas e que a comunidade inorganicamente não pode resolver com êxito.
66 António de Sousa Franco (2015), Finanças Públicas e Direito Financeiro – 4ª Edição, 15ª Reimpressão.
Coimbra: Almedina
67 Celso António Bandeira de Melo, Serviço Público: Conceito e Características, Biblioteca Jurídica Virtual
del Instituto de Investigaciones Juridicas de la UNAM
68 António de Sousa Franco (2015), Finanças Públicas e Direito Financeiro – 4ª Edição, 15ª Reimpressão.
21 Segundo Bilhim69 a noção de serviço público confina-se à ”satisfação de
necessidades coletivas individualmente sentidas através do fornecimento de bens ou serviços abaixo do seu preço”. Nesta perspetiva socio económica, o conceito de serviço público abrange as ações públicas que visam a satisfação de necessidades coletivas, individualmente sentidas, através do fornecimento de bens e prestação de serviços quando este fornecimento seja feito de forma gratuita (sem cobrança de preços diretos), a um preço inferior ao do custo de produção ou a um preço superior ao do custo de produção mas inferior ao que seria praticado no mercado70.
A necessidade é entendida como um ”estado psicológico de insatisfação acompanhado do conhecimento da existência e da acessibilidade de um meio adequado a fazer cessar aquele estado e do desejo de possuir esse meio”71. O Estado através dos serviços
públicos propõe-se colmatar este sentimento de falta individualmente sentido e para tal deve possuir finanças próprias, que lhe permitam custear a produção dos bens ou fornecimento dos serviços que vão satisfazer as necessidades coletivas72.
Henri Guitton identificou as seguintes características das necessidades económicas: a sua multiplicidade, na medida em que aumentam com o passar do tempo; a sua saciabilidade, porque desaparecem quando satisfeitas; e a sua substituição, porque podem ser substituídas ou então satisfeitas de outra forma73. Há necessidades primárias, porque
condicionam a sobrevivência humana, e necessidades secundárias ou de civilização, por não afetarem a sobrevivência humana.
Para serem satisfeitas, certas necessidades pressupõe-se uma ação do indivíduo (por exemplo a alimentação) e outras não pressupõem a ação do indivíduo para a sua satisfação, uma vez que a simples existência do bem a satisfação dos cidadãos (por exemplo os serviços públicos de segurança).
Ribeiro afirma que os bens produzidos pelo Estado são sempre públicos mas podemos fazer uma distinção entre bens públicos puros que são os que satisfazem
69 João Abreu Bilhim (2014). Ciência da Administração- 1ª Edição e (2013). Teoria Organizacional – 7ª Edição. Lisboa: ISCSP/UTL
70 Hugo Consciência Silvestre (2010). Gestão Pública. Modelos de Prestação de Serviço Público. Lisboa:
Escolar Editora
71 Pedro Soares Martinez (1973). Manual de Economia Politica – 2ª Edição. Lisboa: Manuais da Faculdade
de Direito de Lisboa
72 José Ribeiro, (1995). Lições de Finanças Públicas – 5ª Edição. Coimbra: Coimbra Editora 73 HenriGuitton (1971) Economia Política. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura
22 unicamente as necessidades coletivas e os bens semi-públicos que são aqueles que satisfazem as necessidades coletivas e individuais74.
Segundo Barre, a atividade desenvolvida pelo setor público deve possibilitar o fornecimento a todos os indivíduos que deles necessitem dos bens e serviços a que de outro modo não teriam acesso75.
Serviço público é, em suma, a atividade consistente na oferta de utilidade ou comodidade material, fruível singularmente, que o Estado assume como pertinente e como seu dever para com a comunidade e especialmente os eleitores que escolheram os seus representantes nos órgãos governativos. O serviço público é efetuado sob um regime jurídico de direito público, outorgado de prorrogativas capazes de assegurar a predominância do interesse intrínseco do próprio serviço e de imposições necessárias para o proteger contra condutas comissivas ou omissivas gravosas a direitos ou interesses dos cidadãos em geral e dos utilizadores do serviço em particular.76