3 PERSPECTIVAS DA POLÍTICA HABITACIONAL PÓS BNH
3.1 AS PRIMEIRAS TENTATIVAS PÓS BNH – DE 1986 A 1989
Dentre as críticas feitas à atuação do BNH, está a sua incapacidade em atender a população de baixa renda (inicialmente objetivo principal de sua criação), ocasionada pela desarticulação entre as ações dos órgãos responsáveis pela construção das moradias populares e os encarregados dos serviços urbanos. Esse desequilíbrio acarretou a construção de grandes conjuntos geralmente construídos em locais distantes e sem infra-estrutura, como alternativa para baratear o custo das habitações.
Destaca-se também seu modelo financeiro, que se revelou inadequado em uma economia com processo inflacionário acelerado; e que, apesar dos esforços e mudanças efetuadas na estrutura do Banco ao longo de sua existência, não conseguiu superar a crise do SFH, que acabou extinto.
A extinção do BNH deixou uma lacuna institucional no tocante à questão habitacional, que envolveu a desarticulação, fragmentação e perda de capacidade decisória com relação à política habitacional no Brasil, junto com a redução significativa dos recursos disponibilizados para o investimento no setor.
As atribuições do BNH foram transferidas para a Caixa Econômica Federal, mas com a área de habitação vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), responsável pelas políticas habitacionais e de saneamento básico, desenvolvimento urbano e meio ambiente.
Transferir as atividades do BNH para a Caixa Econômica Federal significou direcionar as questões urbana e habitacional a uma instituição em que esses temas são objetivos secundários. Leve-se em consideração que, ainda que a CEF fosse considerada uma agência financeira com vocação social, possuía, naturalmente, características inerentes a um banco comercial que, entre outras necessidades, está a de equilíbrio financeiro e de retorno do capital aplicado. Isto posto, estabelecer
como prioridade os programas alternativos, voltados para os setores de menor renda e que exigem altos subsídios e envolvimento institucional, tornou-se inviável124
.
Fica clara a dificuldade inicial na implementação de uma ação governamental eficaz que atendesse às necessidades habitacionais da população brasileira, visto que o planejamento das ações estaria sob responsabilidade do MDU; enquanto a implantação da política ficaria a cargo do Ministério da Fazenda (órgão a que a CEF estava vinculada).
Em 1987, o MDU é transformado em Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU), acumulando as competências do antigo setor, mais as políticas de transportes urbanos e a Caixa Econômica Federal. No ano de 1988, ocorrem novas mudanças, com a criação do Ministério da Habitação e do Bem Estar Social (MBES), que concentrou a gestão da política habitacional do país.
Evidentemente, poder-se-ia argumentar que a política urbana e habitacional estará a cargo do Ministério respectivo, atuando a Caixa apenas como órgão gerenciador do Sistema. Vale lembrar, entretanto, que também no passado recente a política urbana e habitacional esteve vinculada formalmente a outros órgãos (SERFHAU, CNDU, Ministério do Desenvolvimento Urbano). Apesar disso, na pratica, por ter controle sobre recursos críticos, coube ao BNH a definição e implementação concreta da política. Não havia porque supor que com a Caixa Econômica ocorresse uma situação diferente. Assim, apesar dos discursos e das diversas mudanças ministeriais – Ministério do Desenvolvimento Urbano, Ministério da Habitação e Urbanismo, Ministério da Habitação e Bem Estar Social - a Caixa Econômica Federal foi o carro chefe da política habitacional, pelo menos referente àquela política vinculada ao Sistema Financeiro da Habitação.125
A Constituição promulgada em 1988 consolidou o período de transição democrática e alavancou os municípios à condição de entes federados a partir de um conjunto de propostas descentralizadoras. Isso provocou uma redefinição da estrutura do Estado brasileiro. 124 Azevedo, 1996 125 Azevedo, 1996, p. 81 71
Almeida (2003) analisa que a valorização da política local foi fundamental no processo de democratização do Brasil nos anos 80, já que as propostas democráticas eram baseadas na descentralização e na ampliação da participação e controle dos cidadãos sobre os atos dos governantes:
O município foi transformado em ente federativo, caso único nos sistemas federais contemporâneos. Ganhou autonomia plena nos âmbitos político, administrativo, legislativo e financeiro. Ademais, o município foi o principal beneficiário da descentralização de recursos, que se avolumaram com a ampliação das transferências constitucionais.126
Para a efetivação do processo de descentralização proposto pela nova Constituição, há de se estabelecer uma definição de competências, e é essa a tentativa do governo, quando passa para os Estados e Municípios a gestão dos programas sociais, entre eles o de habitação, que poderia se efetivar por iniciativa própria, por adesão a algum programa proposto por outro nível de governo ou por imposição Constitucional127
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O que se observa, no entanto, é a dificuldade da implementação de ações efetivas, talvez pela ausência de uma definição clara de papéis entre os entes federados, que frequentemente tinham suas ações iniciativas limitadas pela União:
Segundo Azevedo (1996), em 1987, primeiro ano após a extinção do Banco Nacional da Habitação, as COHABs financiaram 113.389 casas populares em todo o país. Porém, devido às mudanças provocadas na política habitacional pela Resolução 1464128
, durante o primeiro semestre de 1988 esse número caiu para 30.646 unidades. Com a justificativa de controlar nas dívidas dos estados e municípios, essa Resolução determinou medidas restritivas de acesso a crédito pelas COHABs, e assim acabaram por influenciar também a CEF, o que fez com que, na prática, os créditos para o financiamento de habitações populares fosse transferido para o mercado privado.
126
Almeida, 2003, p.126
127
Ministério das Cidades, 2006, p.10
128
Criada em 26/0288, pelo Conselho Monetário Nacional
Ressalte-se que essa iniciativa acabou por diminuir a capacidade dos estados e municípios de criar alternativas de atendimento à questão habitacional, cada vez mais premente.