Aspectos dos policymaking nas arenas internacionais

Diversas motivações podem impulsionar e estar presentes na elaboração de uma política pública e que, ao fazerem, expressam uma determinada representação ou interpretação sobre a realidade em que se pretende intervir (MULLER e SUREL, 2002). A elaboração de uma política pública está imersa num conjunto de elementos interligados, que incide para a tomada de decisão de um ator ou grupo político.

Ao longo dos anos, os processos de tomada de decisão têm se tornado mais diversos e complexos, envolvendo diferentes atores, arenas de poder, passíveis de conflitos. Cada vez mais tem ocorrido a “fragmentação dos lugares do poder” (SABOURIN, SAMPER e MASSARDIER, 2015, p.2).

Como já mencionado, esta pesquisa centrar-se-á na análise dos fatores cognitivos (ideias e discursos) capazes de impulsionar a ação pública, por vezes recorrendo a elementos de análise estruturalistas que organizam e sustentam as desigualdades de gênero. Ressalta-se, no entanto, que a opção por esta abordagem, sobre as incidências ideacional e discursiva no policymaking, não significa considerá-las como únicos elementos que incidem na construção de políticas públicas, mas sim priorizá-los. Reconhece-se que a dimensão institucional e administrativa tem prevalecido no campo analítico sobre políticas públicas (policyanalysis), com aportes relevantes; contudo, a racionalidade técnica prevalecente neste enfoque pode apresentar limites na interpretação dos fatos.

Não exclusivamente, mas a América Latina tem passado por um processo de complexificação das arenas internacionais, com o desenvolvimento de novas formas de integração regional; o incremento de relações comerciais inter-regionais e a aliança com movimentos sociais (SEGRERA, 2016). Além dessas, a participação de novos atores estatais e não estatais, a diversificação das agendas de interesses e as formas mais institucionalizadas de processos de integração regional são marcas desses novos espaços internacionais (MILANI e PINHEIRO, 2013).

De forma concomitante, tem-se observado progressivamente uma mudança no esquema top/down de elaboração de políticas públicas. Isto é, não mais centralizado nos atos das autoridades públicas, assegurado pelos atores sociais e amparados pela burocracia, mas mais organizado para o esquema bottom/up, quer dizer, policêntrico e com participação cada vez mais ativa dos atores vinculados (MASSARDIER, 2011). A pluralidade de atores, que se organizam em coalizões para a elaboração de políticas públicas, retira o monopólio das autoridades públicas como o ente monopolizador de tal feito (SABOURIN, E.; SAMPER, M.; MASSARDIER, G., 2015, p.2), ou seja, há, cada vez mais, uma fragmentação dos atores sociais e dos locais em que se elabora a ação pública (MASSARDIER, 2011).

A expansão do policentrismo contribui para a complexificação da ação pública, que passa a agregar ampla diversidade de atores e lógicas de ação; processos políticos em múltiplos níveis (do micro local ao nível internacional); o não compartilhamento de dispositivos de políticas públicas em prol de uma transversalidade da ação, dentre outros (MASSARDIER, 2011).

Neste contexto contemporâneo de fragmentação e transversalidade do policymaking, a REAF pode ser considerada como um destes espaços sociais compostos, no qual as políticas públicas para a agricultura familiar são pensadas e articuladas em condição de horizontalidade entre os diferentes atores e, com possibilidades de incidência e negociação com a estrutura superior a qual se vincula (GMC). Isto é possível porque, embora a estrutura oficial do MERCOSUL defina o GMC como a instância onde decisões são tomadas, não são minimizados deliberações, propostas e acúmulos de outros espaços. Assim, grupos de trabalho, reuniões de altas autoridades, reuniões especializadas, como a REAF, local em que muitas informações são compartilhadas, comparações de práticas e realidades estabelecidas, desempenham importante papel para a difusão de ideias e políticas públicas entre os países do bloco (GRISA e NIEDERLE, 2018).

A REAF, mais do que uma instância descentralizada de coalizões e fragmentação da tomada da decisão e alinhada a interesses políticos diversos, é também uma arena imersa em crenças, valores e saberes dos diferentes atores que a ela se integram e interagem. E isso não é contraditório. É possível caracterizar que no bojo da REAF há disputas e conflitos entre grupos de atores que defendem seus interesses, mas que há apoio a causas, resultantes de um sistema de crenças compartilhado entre esses atores.

Grisa e Niederle (2018) propõem que a disseminação e incidências das ideias, formatos e instrumentos de políticas públicas nos países e discutidos no âmbito da REAF

podem ser melhor compreendidas se feitos à luz dos conceitos de difusão, convergência e tradução.

Enquanto a difusão “remete ao processo de disseminação de ideia”, a convergência refere-se ao aumento de similaridade “entre objetivos, conteúdos, instrumentos, modos de adoção, ações e políticas públicas entre países ou entes governamentais” ao longo do tempo, e a tradução, por sua vez, “enfatiza os ajustes das políticas difundidas em face das particularidades dos contextos e das reinterpretações dos atores sociais” (GRISA e NIEDERLE, 2018, p. 11).

A REAF, instituição formal pertencente ao MERCOSUL, dotada de regramentos próprios e acordos em comum, contribui na difusão de políticas públicas para os países da região, seja por meio de processos verticais (resoluções, declarações e orientações) ou horizontais (concertação e interação entre as diferentes instituições e atores, governamentais e não governamentais) (GRISA e NIEDERLE, 2018).

Não há consenso entre os atores sobre a intensidade do fato, mas é notório o protagonismo que o Brasil assumiu no processo de difusão e articulação de ideias e políticas regionalmente, especialmente devido ao seu plano de governo então em curso, a sua experiência e institucionalidade à época23. No entanto, ainda que existam “assimetrias de poder em virtude da influência geopolítica e econômica do país, não houve imposição de regras, instrumentos ou modelos” (GRISA e NIEDERLE, 2018, p.26).

A difusão abarca, assim, a perspectiva do porquê alguns governos adotarem certas políticas e outros não. Há determinantes internas, como a própria lógica de funcionamento do bloco e externos, como, por exemplo, a influência de organismos de cooperação internacional. Mesmo que costumeiramente negligenciado, as complexas relações de poder e interdependência entre os atores também repercutem no processo de disseminação das ideias (MARIN, 2011).

A difusão faz referência ao conceito de policy transfer, que compreende que a transferência de uma política pode ser feita integral ou parcialmente, dependendo do interesse do polo receptor e dos atores que participam do processo. Podem ser transferidas ideias vagas acerca de objetivos e metas, como também haver combinações entre programas externos com os já existentes na referida jurisdição (MARIN, 2011, p. 10). As transferências de políticas

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Embora criado no governo de Fernando Henrique Cardoso (1999), foi a partir do Governo Lula que o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), organismo com a competência de promover o desenvolvimento sustentável para a agricultura familiar, alavancou a formulação e execução de políticas para o segmento. Em 2016, com a ruptura democrática e início do Governo Temer, o órgão converteu-se em Secretaria Especial de Agricultura Familiar e Desenvolvimento Agrário, vinculado a Casa Civil da Presidência da República. Essa mudança significou um rebaixamento da importância, redução de sua autonomia e do peso político da pauta.

têm ritos e ritmos próprios e têm ganhado espaço no lugar de formulação de políticas conjuntas.

Haver convergência de ideias não significa adoção dos mesmos regramentos pelos países. Geralmente são feitos ajustes e adaptações; harmonização do escopo e/ou instrumento; cada nação traduz para sua realidade e contexto político local a efervescência de ideias que lhe influenciam (GRISA e NIEDERLE, 2018). Diversas podem ser as causas de convergências em arenas internacionais, como a existência de problemas públicos semelhantes; imposição dos fatos por outros países ou organização internacional; comunicação transnacional; normas jurídicas estabelecidas por instâncias internacionais (caso da REAF, por exemplo). Pertencer a um bloco, como o MERCOSUL, não condiciona a obrigatoriedade de convergência em políticas públicas; “geralmente as instituições nacionais refletem, incorporam e traduzem de modos distintos as informações e regramentos recebidos do bloco, de espaços intergovernamentais ou de outros países” (GRISA e NIEDERLE, 2018, p. 15).

A tradução é justamente isso um processo que se mune de habilidades cognitivas ao reinterpretar problemas e propostas para contextos distintos. Ela requer a interação de diferentes atores situados em diversos campos de atuação (GRISA e NIEDERLE, 2018), perpassados por relações de poder e contextos institucionais próprios.

Não há uma governança hierárquica no MERCOSUL, e tampouco uma autoridade transnacional que formule e implemente políticas. O desenho do bloco condiciona para uma lógica de negociação e acordo entre os países, de forma a acomodar ideias e interesses diversos (MARIN, 2011).

É dado que nem sempre as interpretações sobre determinado problema social, e suas respectivas soluções, sejam as mesmas para cada um dos países. Mas isso por si só, não é impeditivo para que articulações e consensos sejam feitos, embora se considere que “quanto mais os atores de um dispositivo compartilhem uma representação comum de sua ação, menos frágil será o dispositivo” (MASSARDIER, 2011, p. 88) e mais chances haverá de ser institucionalizado.

A REAF tem enorme potencial de transferência de políticas públicas e seus resultados ilustram isso, a começar pela própria emergência e definição da agricultura familiar como categoria e projeto político regional (MARIN, 2011).

As distinções dos marcos normativos sobre agricultura familiar entre países da região confirmam as adaptações aos processos de transferência. Como já referenciado, no Paraguai, utiliza-se “agricultura familiar campesina”, enquanto que no Uruguai, usa-se “produtor

familiar” (SCHNEIDER, 2016). As diferenças também estão presentes nos limites do tamanho da propriedade para ser considerada como da agricultura familiar; o tipo e tamanho da força de trabalho empregada; a forma de gestão das atividades; a renda. A REAF exerceu um papel crucial na definição e consolidação desse conceito; até então ele não orientava o desenho de políticas públicas na região. Através de Resolução do Grupo Mercado Comum n°27/2007, foram definidos critérios de identificação aos países do bloco. Oficialmente, a agricultura familiar passou a ser reconhecida como um segmento econômico diferenciado no processo de implantação de políticas, que promovem o desenvolvimento socioeconômico, cultural e ambiental do meio rural, de maneira sustentável.

É verdade que o debate sobre agricultura familiar na região não teve início na REAF. Contudo, o referido normativo criou as condições necessárias para o desenvolvimento de ações regionais conjuntas, a partir de bases nacionais de informação desenhadas de acordo com os critérios comuns. Desde 2007, os Estados Partes vêm, gradualmente, implementando sistemas nacionais de registro para identificar homens e mulheres da agricultura familiar e, em alguns casos, suas organizações econômicas (HORA e NOBRE, 2017).

Mesmo partindo do pressuposto (verdadeiro) que a REAF atua na transferência de políticas públicas para os países da região, pode ser insuficiente pensar que a formulação de políticas para as mulheres rurais se muna apenas de processos de difusão, convergência e tradução de ideias e práticas. Também seria diminuto pensar que a ausência histórica de atuação dos governos para esse público se justifique por falhas cognitivas ou interpretativas em alguma etapa desse processo. Não é acidental não identificar as mulheres rurais como sujeito de direito e beneficiárias de políticas públicas. A denominação de família, pretensamente natural, hierarquiza os gêneros, legitima e conserva relações de poder. Não há de se perder que o elemento estrutural que condiciona e organiza as desigualdades de gênero no Estado é o patriarcado, que traz a dominação masculina sobre os fatos.

As instituições e atores que participam e estão imersos nesses processos de difusão, convergência e tradução não são neutros, reproduzem o patriarcado em suas decisões e ações. É importante reconhecer que há limites na sua capacidade de incidência sobre a estrutura das políticas públicas que efetivamente rompam com a subordinação das mulheres rurais.

Ademais, como tratado no próximo tópico, apesar do avanço das autonomias dos Estados, ainda há de se considerar que os organismos de cooperação internacional incidem sobre a matriz interpretativa e ações para as mulheres rurais. Certamente, isto influencia a compreensão sobre gênero e feminismo e de que maneira as políticas públicas devem atuar sobre as desigualdades que atingem agricultores e agricultoras familiares. Mas até que ponto

esta fragmentação interpretativa sobre a realidade e sobre as “razões de agir” sugestiona ou gera incertezas na elaboração e implementação de políticas públicas para as mulheres rurais nesta arena internacional?

4.10. Desenvolvimento e os diferentes enfoques para atuação com as mulheres na