Aspectos financeiros dos estados – 1980/1993

Ao longo da década de 80101 bem como no início dos anos 90, o estoque da dívida estadual condicionou a dinâmica das relações dos estados com o governo federal, atuando como um elemento de barganha política junto àquela esfera. Condicionou, por conseguinte, o gerenciamento financeiro estadual, estando o mesmo submetido aos efeitos da política econômica, das iniciativas de controle de crédito definidas pelo Governo Federal através do Banco Central e do jogo de forças políticas no âmbito do Senado. Nesse ambiente, a União buscava restringir a concessão de crédito aos Estados por meio de medidas do Banco Central e os Estados buscavam manter a estrutura institucional do padrão de financiamento anterior e garantir a rolagem da dívida estadual, utilizavam-se para tanto de seu poder político (LOPREATO, 2002).

Os mecanismos de controle ao endividamento dos Estados que até então vigoravam, assentados sobre as resoluções fixadas pelo Senado Federal que determinavam limites globais à dívida pública, possibilitavam frentes de endividamento construídas a partir de flexibilizações e de brechas na legislação. Desde o acordo com o FMI, a exigência de controle de crédito aos governos subnacionais por normatizações do Conselho Monetário Nacional (CMN) passaram a

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ser implementadas pelo Banco Central. As medidas administrativas de limitação de crédito aos estados empreendidas pelo Banco Central102 e dirigidas ao setor bancário como um todo, tinham um papel restritivo mais efetivo. Elas inauguram um comportamento do Executivo Federal que visava fechar as frentes de crédito aos estados tendo estreita correlação com o perfil da política econômica adotada. Ambas as vias de controle do endividamento estadual tiveram a sua vigência dependente do quadro financeiro global dos estados e do poder de pressão política dos mesmos junto ao Congresso Nacional e ao Executivo Federal. No fim da década de 80, o Governo Federal também atua no sentido de reduzir os espaços das exceções na legislação de limite de endividamento estabelecida pelo Senado.103

A despeito dessas ações, não houve, nesse período, uma solução global para o problema do endividamento estadual, que sofreu uma ampliação tanto na participação do total da dívida pública do setor público quanto na participação no PIB (Tabela 2). Na composição dessa dívida já em 1980, destacava-se a dívida externa (32,4%) e a dívida interna extralimite (22,22%) (AFONSO, 1989). A dívida externa estadual foi internalizada ao longo dos anos 80 e assumida pelo governo federal em 1989.104 A dívida extralimite,105 junto às instituições financeiras federais (Tabela 3), só foi renegociada em 1993.106 Coube ao Governo Federal reescalonar e absorver os custos dessas dívidas estaduais por meio de sua encampação, além de empreender iniciativas

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A primeira delas,implementada sob os acordos com o FMI ao longo de 1983, traduziu-se naResolução 831/1983 do Banco Central. Elaimpôs limites nominais ao financiamento do setor públicos junto ao sistema financeiro nacional, atingindo aos governos subnacionais, conforme destaca Lopreato (2002). A última da década foi a Resolução 1469/88 do Banco Central, adotada no decorrer da política restritiva do então Ministro Maílson da Nóbrega (ALMEIDA, 1996, p. 14).

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O Senado faz alterações em 1989, com a Resolução 94/89, na forma de controle e nos limites, passando a incorporar nestes a dívida externa e de curto prazo, extinguindo a forma extralimite.

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Com a Lei 7976/89 o Banco do Brasil passa a refinanciar os mecanismos de internalização e assunção pelo governo federal dedívidas externas estaduais contraídas com aval do tesouro nacional (Aviso MF 30/83, MF- O9/84e sucedâneos – empréstimos ponte e cobertura forçada de empréstimos estaduais pelo tesouro) pelo prazo de 20 anos, com 5 de carência. Também foramrefinanciadas as operações de crédito internasque já haviam sido renegociadas previamente com base naLei 1614/87. Resulta num acordo com Governo Federal, tendo um custo de aproximadamente 19 bilhões de dólares (DILLINGER, 2001, p. 1). Em dezembro de 1999 o saldo da dívida refinanciada segundo esse instrumento representava 5% da dívida renegociada e 4% do endividamento global dos Estados, sendo 40% do montanteatinente àadministração indireta estadual (SILVA, 2000, p. 33).

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Sobre a renegociação da dívida extralimite em 1993 ver Almeida (1996, 1997) e Silva (2000, p. 33). Segundo esta última as dívidas da administração direta representavam 59% do total, a administração indireta 41% (sendo 58% entidades de crédito imobiliário, 28% companhias de saneamento e 14% concessionárias de energia elétrica).

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Lei 8727/1993 que dispôs as diretrizes do financiamento do tesouro nacional dos saldos devedores existentes em 30/06/93 de operações de crédito de responsabilidade dos Estados e municípios contratadas até 31/09/91 junto à instituições financeiras federais. 240 meses para pagamento, estendidos por mais 120 meses, comprometimento de 11% da Receita Líquida Real (RLR). Envolveu recursos da ordem de 43 bilhões de reais.

paliativas no campo da dívida mobiliária dos estados.107 Nessa última frente, em especial por meio da troca de títulos estaduais por federais, não conseguiu evitar o seu contínuo crescimento, em especial a partir de 1989 (Tabela 4).

Parte do insucesso das tentativas de restrição encontra-se na dinâmica interna das finanças estaduais. Funcional em períodos de crédito farto, a estrutura prévia de relações inter e intragovernamentais passou a gerar, nesse contexto de restrição financeira, desequilíbrios para as finanças estaduais. Manteve-se, ao longo do período, o comportamento que era próprio aos estados de gastar para além da sua base fiscal bem como a cobertura dos déficits por meio de crédito e pelos mecanismos inflacionários, prática então amplamente consolidada.108 Isso ocorreu a despeito da perda de funcionalidade do modelo de relações intergovernamentais prevalecente, com tendência à inter relação entre as esferas fiscal e financeira estadual, e confirmação do endividamento como uma forma de relação intergovernamental.

Submetidos a um crescente estrangulamento financeiro, os Estados passaram a perseguir alternativas de crédito de variado espectro para manterem seu padrão de gastos. A composição dessas era correspondente ao poder fiscal de cada ente estadual. Na busca de válvulas de escape voltadas para possibilitar a tomada de novos créditos, os estados exploravam ao limite as alternativas a partir do tesouro estadual, das relações intragovernamentais que estabeleciam com os bancos e estatais estaduais e da barganha com a União no sentido de conseguir crédito junto às fontes federais, bem como transferir dívidas para o Tesouro Federal e o Banco Central. As válvulas de escape eram potencializadas pelos artifícios de financiamento de curto prazo, alguns dos quais possibilitados pela inflação ascendente que se verificou em todo este período.

Pode-se, assim, resumir as válvulas de escape para ampliação de crédito que os Estados se utilizaram desde os anos 80: a tomada de crédito junto às instituições financeiras federais; a emissão de títulos estaduais, na maioria das vezes adquiridos pelos bancos estaduais, a tomada de crédito direto de banco estadual (o que ocorreu em São Paulo); a rolagem de títulos estaduais pelo Banco Central, trocando-os por títulos federais; a tomada de crédito de curto prazo junto aos bancos privados e instituições públicas; por fim, o crédito informal obtido com o atraso de

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Pela Lei 7614/87o Tesouro autorizou operações de crédito dos estados junto ao Banco do Brasil e a emissão de títulos da dívida mobiliária para rolar a dívida interna dos Estados e o déficit daquele ano, medida implementada pelo votodo CMN 340/87 (ALMEIDA, 1997).

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Os estados/municípios tiveram déficits primários em todos os anos entre 1988/95, segundo cálculos ajustados de Almeida (1987).

pagamentos de despesas, em parte financiado pela perda de poder aquisitivo da despesa fixada em termos nominais. Tais meios, em conjunto, neutralizavam as sucessivas tentativas de controle desencadeadas pelo Governo Central.

Uma frente importante de endividamento estadual era emissão de títulos estaduais pelos estados de maior poder fiscal e sua associação com estrutura de relações intragovernamentais que então dispunham, em especial junto aos bancos estaduais. Esses eram utilizados para potencializar as suas frentes de captação de recursos de crédito e para amenizar as dificuldades de colocação no mercado de títulos estaduais. No primeiro caso, as operações de crédito dos tesouros e estatais estaduais junto aos bancos configuravam créditos impagáveis a compor o ativo destas instituições. No segundo caso, a compra de títulos estaduais pelos bancos resultava na incorporação ao ativo desses bancos de aplicações de baixíssima liquidez. Agregando, por ambas as vias, componentes ilíquidos aos seus ativos, os bancos estaduais eram forçados a financiar sua posição ativa, captando recursos no mercado por meio da venda de títulos bancários com spreads crescentes.109 Pelo prisma dos bancos estaduais, esta era uma sensível frente de desequilíbrio financeiro e patrimonial associada ao endividamento mobiliário dos estados de maior peso. Configurava-se uma ligação íntima entre essas instituições financeiras, o endividamento em títulos estaduais e as finanças dos Estados.

Esse tipo de válvula de escape implicou a fragilização dos bancos estaduais no período, tendo em vista seus impactos patrimoniais negativos. As crises de solvência dessas instituições, dado o impacto que as de maior peso tinham no mercado financeiro, forçaram intervenções do Banco Central para a troca dos títulos estaduais por títulos federais. No limite, resultaram em operações de saneamento financeiro desses bancos.110 Além do socorro financeiro do Banco Central ao longo do período, a inflação era um mecanismo chave de sustentação desses bancos, que auferiam ganhos compensatórios na esfera financeira.

A tentativa do governo federal em estancar as relações financeiras existentes entre bancos e tesouros estaduais só obteve algum resultado efetivo com as medidas restritivas do Programa de Ação Imediata (PAI), em 1993, já num ambiente de transição para um novo modelo de relações

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Para uma análise dessa questão ver Almeida (1997).

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Destaca-se, nos anos 80, o Programa de Recuperação Econômico-Financeira dos Bancos Estaduais (PROREF) em 1984e em 1987 um programa de saneamento das instituições financeiras estaduais ao amparo daLei no. 7614/87 e implementada pelo Voto CMN 548/87.

União X estados. Na ocasião foram estabelecidas restrições ao crédito aos Estados, vedando a concessão de empréstimos e proibindo o socorro financeiro federal aos bancos estaduais. Por outro lado, reforçavam a recuperação de créditos pelo Tesouro Nacional ao penalizar com a suspensão de transferências voluntárias os Estados inadimplentes, além de determinar a execução das garantias oferecidas na concessão de avales a operações externas dessas unidades.

A mais importante válvula de escape dos estados, não obstante, eram as renegociações de dívida empreendidas junto ao governo federal, tanto dos tesouros quanto de estatais e bancos estaduais, envolvendo a dívida mobiliária, a dívida externa e a dívida extralimite. Nos processos de renegociação da dívida externa e extralimite, o governo federal buscou fechar algumas válvulas de escape dos estados, reduzindo de maneira gradual os espaços de tomada de crédito e rolagem de dívidas. Elas reduziam o impacto financeiro do serviço da dívida e possibilitavam a retomada dos mesmos, transferindo o ônus do seu alongamento para o Governo Central. O procedimento padrão dos Estados era de início retomar o pagamento do serviço da dívida em questão, mas posteriormente, em função da piora global de sua situação financeira, não honrá-los e fugir para formas alternativas de crédito visando complementar suas necessidades de caixa. Por ocasião da renegociação da dívida extralimite em 1993 intensificaram-se as ações do Governo Central no sentido fazer valer as habituais cláusulas contratuais de retenção de receitas, no caso de não pagamento dos encargos junto ao Tesouro Federal, bem como visando promover a ampliação de restrições ao endividamento mobiliário.111

Outra fonte de financiamento muito utilizada desde meados dos anos 80 eram as dívidas de curto prazo112 (Tabela 3 e 4). Conforme sugere Almeida, cresceram de importância no financiamento de despesas fiscais as dívidas em Antecipação de Receita Orçamentária (AROs) e

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A revisão constituinte de 1993 (Emenda Constitucional no. 3/93) retirou as restrições colocadas pela Constituição de 1988 a retenção de recursos de transferência e receitas próprias como garantias de contratos de crédito às esferas subnacionais., exceto no montante necessário ao principal corrigido de suas obrigações ou no valor dos precatórios pendentes na data de promulgação da Constituição. Também proibiu a emissão de dívida em títulos pelos Estados até 1999, exceto no montante necessário ao principal corrigido de suas obrigações ou no valor dos precatórios pendentes na data de promulgação da Constituição. A sua posterior regulamentação pelo Senado, em 1994 e 1995, criou brechas legais para a incorporação dos juros.

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Envolvia a contratação de despesas sem fonte de recursos, atrasos de compromissos junto aos seus fornecedores e empreiteiros, atraso de salários, deixar de honrar compromissos fiscais junto à União, não recolhimento de contribuições à previdência, PIS/PASEP e FGTS. De uma maneira geral, os estados lançaram mão desse tipo de endividamento.

as dívidas não contabilizadas.113 A inflação potencializava os recursos informais de financiamento de curto prazo à medida que sua taxa se elevava. Na execução orçamentária, a despesa, registrada pelo critério de competência, era paga com atraso e/ou com subcorreção, ou mesmo sem correção, e a receita era orçada de forma subestimada. Tais artifícios criavam um mecanismo informal de financiamento governamental típico de todo período de recrudescimento inflacionário.114

A relação de forças políticas em vigor nesse período, favorável aos Estados, contrapunha a busca de válvulas de escape destes e as tentativas de controle da parte do governo central. Ora resultou no reescalonamento de dívidas, ora na vigência de restrições federais ao crédito estadual via Banco Central e o Senado Federal. No global permitiu aos estados perpetuarem a estrutura de relações intra e intergovernamentais prévia e postergarem a solução da questão da dívida estadual.115

Nos contextos de crise fiscal e financeira grave, o governo central funcionou na prática como um emprestador de última instância aos estados, assumindo dívidas pretéritas em default e propondo condições mais favoráveis para a retomada do pagamento dos encargos financeiros correspondentes. Nessa função, o Governo Central funcionava como um elemento primordial a conferir solvência financeira aos estados. Essa ambiência tornava ineficazes os mecanismos restritivos existentes, inclusive as medidas intermitentes de controle adotadas pelo Banco Central. Esses processos de renegociação de dívida empreendidos desde os anos 80 representaram tanto um movimento necessário para se garantir a unidade federativa e o funcionamento da federação,116 quanto também uma implícita transferência do ônus de decisões federais prévias e de decisões de endividamento dos estados para o conjunto da Federação. Eles englobavam aspectos atinentes à autonomia dos entes estaduais e, simultaneamente, aspectos de

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Dentre as dívidas não contabilizadas uma estratégia de financiamento que passou a ser utilizada em medida significativa a partir de 1983 foram as operações triangulares, nas quais “uma empreiteira ou construtora, para realização de alguma obra pública, contrai dívida em um banco comercial ou de investimento, mas quem honra com o serviço da dívida é o governo contratante” (AFONSO, 1989, p. 256).

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Para análise dos efeitos da inflação nas finanças estaduais, ver Almeida. Para a autora, a chamada dívida flutuante não contratada ou float seria obtida de maneira estimada pela diferença entre o déficit primário acima da linha e déficit abaixo da linha (ALMEIDA, 1997).

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Esse jogo de forças entre União e estados é retratado em Lopreato (2002).

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Falando sobre as renegociações da dívida estadual de1989 e1993, Silva (2000, p. 10 nota 3) afirma:“mais do que um movimento de federalização da dívida, este foi um processo de consolidação do emaranhado de dívidas contraídas, direta ou indiretamente, por intermédio da União. A relação intergovernamental já estava implícita. Em ambos os casos, a contratação da operação de crédito dependia de decisões do Governo Federal.”

interdependência mínima necessária à unidade federativa, sendo que o endividamento estadual passou a gerar impactos macroeconômicos negativos à medida que os desequilíbrios financeiros dos estados se intensificaram.

Em outros termos, o endividamento estadual foi em boa parte desencadeado a partir da própria relação intergovernamental estabelecida com o Governo Federal num momento anterior, sofrendo os impactos negativos da política econômica e das condições macroeconômicas de grande instabilidade desde os anos 80. Sob este prisma, ele implicou uma transferência de responsabilidade de decisões federais para o conjunto dos Estados. E neste sentido, sob um foco federativo, foi coerente a posterior assunção pelo governo federal de parcela do ônus da dívida no âmbito das renegociações junto aos estados, tendo em vista caber ao mesmo parcela da responsabilidade. Por outro lado, por sancionar a manutenção do nível de gastos dos estados para além de sua base fiscal, e fazê-lo de maneira diferenciada segundo o poder fiscal de cada estado, as renegociações de dívida também representaram uma transferência do ônus das decisões dos estados que mais se endividaram para o conjunto da federação. Denotaram também que os Estados não desenvolveram estratégias próprias de restrição ao crédito no âmbito do setor público estadual, utilizando, na maioria das vezes, os recursos disponíveis nas variadas fontes apenas por estarem disponíveis. As renegociações sucessivas incorporaram, por conseguinte, sob uma ótica federativa, elementos tanto integrativos quanto desintegrativos.

No que tange à questão da institucionalidade de controle ao endividamento esta avançou, reduzindo o arco de alternativas de crédito dos estados. A margem de manobra destes para a obtenção de crédito foi se estreitando ao longo do período. Por outro lado, a despeito das renegociações ocorridas, não se configurou uma proposição articulada e sustentável para se resolver a questão do estoque global da dívida estadual, a qual fosse factível em termos do gerenciamento das contas estaduais.

Verificou-se uma continuada ampliação do estoque da dívida global dos Estados, cuja participação no total da dívida pública consolidada cresceu entre 1983/87, retrocedendo temporariamente em 1987, com a renegociação junto ao governo federal verificada, voltando a crescer, num momento posterior, segundo uma composição mais interna do que externa. Desde o fim dos anos 80, era patente a incapacidade dos governos estaduais de levar adiante uma solução de suas dívidas sem o apoio da União. A dívida líquida dos estados/municípios ampliou-se de

maneira sensível entre 1989/93, com crescente participação relativa do endividamento subnacional na dívida total do setor público (Tabela 2).

A dívida mobiliária, em particular, respondeu pelo crescimento significativo da dívida estadual a partir de 1989, seguida pelas dívidas bancárias e de curto prazo. Entre 1989/93, a dívida mobiliária cresceu de maneira acelerada em função da sua rolagem, segundo duas frentes: a troca de títulos estaduais por federais, e sob os efeitos da taxa de juros federal (ALMEIDA, 1997; SILVA, 2000). Como conseqüência dessa situação ampliou-se de forma sensível a fragilização financeira dos estados. Requeriam-se, de maneira inequívoca, reestruturações cada vez mais pesadas de um ponto de vista financeiro, as quais dependiam da iniciativa federal. Cresceu a busca, no próprio âmbito central, por uma estratégia mais efetiva de solução e controle do endividamento dos estados, em especial o endividamento mobiliário.

Nesse período, o resultado líquido do embate entre os governos estaduais e o Governo Central foi a potencialização do endividamento estadual e a manutenção da estrutura prévia relações inter e intragovernamentais. Consolidam-se, no momento imediatamente anterior ao Plano Real, como focos de aceleração do endividamento estadual a dívida mobiliária, apesar de também crescer a dívida bancária, em especial as AROs, bem como a parcela da dívida extralimite anteriormente renegociada, com grande impacto, em particular sobre a estrutura patrimonial dos maiores bancos estaduais (Tabela 4). É em 1993 que se manifestam alguns indícios de uma nova forma de conceber as relações intergovernamentais, até aquele momento orientada pelo reconhecimento federal da dívida estadual como fruto de dada relação intergovernamental.