A Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, a partir da Emenda Constitucional nº 19/1998, passou a prever a gestão associada de atividades e serviços públicos entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal, implantando uma forma de federalismo cooperativo, nos seguintes termos: “Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios
de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”.
Segundo Medauar e Oliveira (2006), as vantagens da cooperação entre os entes federados são evidentes, podendo-se citar: A) A racionalização do uso dos recursos existentes, destinados ao planejamento, programação e execução de objetivos de interesses comuns. B) A criação de vínculos ou fortalecimento dos vínculos preexistentes, com a formação ou consolidação de uma identidade regional. C) A instrumentalização da promoção do desenvolvimento local, regional e nacional. D) A conjugação de esforços para atender às necessidades da população, as quais não poderiam ser atendidas de outro modo diante de um quadro de escassez de recursos.
A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, estabelece normas gerais de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e, ao fixar suas diretrizes no planejamento, na transparência, no controle e na responsabilização, institui as transferências voluntárias nos seguintes termos:
Art.25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao sistema único de saúde.
Parágrafo 1º - São exigências para a realização de transferências voluntárias, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I – Existência de dotação específica; II – (VETADO)
III – observância do disposto no inciso X do art. 167 da constituição; IV – comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) Que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) Cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) Observância dos limites das dívidas consolidadas e mobiliárias, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em restos a pagar e de despesa total com pessoal;
d) Previsão orçamentária de contrapartida.
Parágrafo 2º - É vetada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
Parágrafo 3º - Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
As transferências voluntárias são descentralizadas pela União por meio de convênios e instrumentos congêneres, cuja regra geral está no art. 116 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que, sumariamente, estabelece condições para a celebração e a execução desses ajustes, estendendo, no que for compatível, a aplicação das disposições normativas relativas às licitações e contratos administrativos. Determina o art. 116 da Lei de Licitações:
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§1 ° A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado; II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros; V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem como da conclusão das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.
§2° Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembleia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva.
§3° As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes:
I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração Pública;
II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas;
III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno.
§4° Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês. §5° As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão obrigatoriamente computadas a crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de contas do ajuste.
§6° Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos.
Em 25 de julho de 2007, o Poder Executivo Federal editou o Decreto nº 6.170, que dispõe sobre normas relativas à transferência de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse. Posteriormente, em 30 de maio de 2008, foi publicada no Diário Oficial da União a Portaria Interministerial nº 127 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), da Fazenda e do Controle e da Transparência, que estabelecia normas para execução do disposto no Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007. Atualmente, a PI nº
127/2008 está revogada, vigorando a Portaria Interministerial nº 507, de 24 de novembro de 2011, editada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), da Fazenda e a Controladoria-Geral da União.
O Decreto nº 6.170/2007 e a PI nº 507/2011 regulam os convênios, contratos de repasse e os termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco que envolva a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União.
O Decreto Federal nº 6.170/2007 instituiu o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV), uma importante ferramenta para a gestão dos convênios federais, que afeta desde a sua proposição, formalização, acompanhamento, prestação de contas e informações acerca de tomada de contas especial de convênios, contratos de repasse e termos de cooperação. As regras do SICONV foram detalhadas pela Portaria Interministerial nº 127/2008 e, agora, pela Portaria Interministerial nº 507/2011, em vigor, além das Portarias que regulamentam as transferências voluntárias.
A partir do próximo item serão abordados os conceitos de eficiência e os mecanismos de avaliação existentes.