Aspectos legais e institucionais no Brasil

A República Federativa do Brasil possui uma área de 8.515.767,049 Km² com uma população projetada para maio de 2015 em 204.269.185 habitantes (BRASIL, 2015b). O país encontra-se dividido administrativamente e politicamente em 27 unidades federativas, sendo 26 Estados, um Distrito Federal e aproximadamente 5.570 municípios (BRASIL, 2015b). As vinte e sete unidades administrativas estão agrupadas em cinco regiões: Centro-Oeste, Nordeste, Norte, Sudeste e Sul.

A disponibilidade hídrica superficial do país é da ordem de 91.300 m³/s e a vazão média equivale a 180.000 m³/s com distribuição dos recursos hídricos superficial bastante heterogênea no território: nas bacias próximas ao oceano Atlântico estão disponíveis, apenas, 2,7% dos recursos hídricos para 45,5% da população, enquanto na região Norte existe

6 _{A Declaração de Helsinque foi muito importante por estabelecer a base para os princípios internacionais para} cursos d’água compartilhados influenciando muitos tratados sobre recursos hídricos. Em seguida à Declaração e com o trabalho da Comissão de Direito Internacional da ONU, surgiu, em 1997, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito relativo à Utilização dos Cursos de Água para fins Diversos dos de Navegação.

aproximadamente 81% desses recursos para apenas 5% da população (BRASIL, 2015a). A disponibilidade hídrica subterrânea (reserva explorável) corresponde a 11.430 m³/s.

Estima-se que a demanda consultiva total para o Brasil em 2010 foi de 2.373 m³/s e a efetivamente consumida de 1.161 m³/s, sendo o setor de irrigação o responsável pela maior parcela retirada (54%), seguida do abastecimento humano urbano, industrial, animal e humano rural (BRASIL, 2015a). As Regiões Hidrográficas responsáveis pelas maiores demandas são: Paraná, Atlântico Sul, São Francisco e Atlântico Oriental (todas com mais de 250 m³/s de vazão de retirada total). As menores vazões de retiradas estão nas regiões Atlântico Nordeste Ocidental, Paraguai, Parnaíba e Amazonas (BRASIL, 2015a).

Quanto às demandas não consultivas, a capacidade de energia hidrelétrica em dezembro de 2013 era da ordem de aproximadamente 87.500 MW, distribuídos entre 1.119 empreendimentos hidrelétricos, enquanto as vias interiores economicamente navegáveis eram da ordem de 20.000 km em 2013, com 80% situadas no Complexo Solimões-Amazonas (rede hidroviária que inclui os rios Solimões, Amazonas, Negro, madeira e Tapajós) (BRASIL, 2015a).

O embasamento legal da gestão de recursos hídricos no Brasil está na Constituição Federal, no Código das Águas e na Lei Federal nº 9.433/1997 (Lei das Águas). O Código das Águas, estabelecido pelo Decreto Federal nº 24.643/1943, foi o primeiro disciplinamento jurídico do aproveitamento das águas no Brasil, classificando as categorias jurídicas, discriminando o uso da água, assegurando os interesses gerais da sociedade. A Constituição de 1988 impõe à União a responsabilidade pela instituição de um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH). Vários aspectos do Código das Águas foram modificados pela Constituição Federal de 1988, dentre eles o que extinguiu o domínio privado da água, previsto em alguns casos, definindo-a como de domínio7 da União e dos Estados.

Apesar da Constituição não atribuir dominialidade das águas aos municípios, nem atribuições específicas no que se refere aos recursos hídricos, foi atribuída a eles a competência de proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas,

7 _{Artigo 20. São bens da União:}

III – Os lagos, rios, e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou em que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo. Artigo 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:

I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, deste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União (CF, 1998).

além de preservar as florestas, a fauna e flora8. Com atribuição na gestão ambiental, o município tem um papel fundamental no licenciamento ambiental e no zoneamento de uso e ocupação do solo, instrumentos essenciais à gestão de recursos hídricos9.

A Lei nº 9.433/1997 instituiu no Brasil a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e criou o SINGREH com objetivo principal de assegurar à atual e às futuras gerações uma disponibilidade hídrica em padrões de quantidade e qualidade adequados aos respectivos usos, buscando a preservação e a defesa contra eventos hidrológicos críticos e o desenvolvimento sustentável, mediante utilização racional e integrada dos recursos hídricos (BRAGA et al., 2008).

A Lei das Águas definiu os princípios que se baseiam a PNRH, dentre eles:

• considera a água como um bem público dotado de valor econômico;

• em situação de escassez a prioridade do uso da água para o consumo humano e dessedentação de animais;

• a unidade territorial de planejamento e gestão da água é a bacia hidrográfica;

• a gestão deve ser participativa com diferentes níveis do poder público, dos usuários e da sociedade civil;

• o uso múltiplo deve ser garantido.

Para a implementação dos instrumentos e diretrizes de ação a PNRH criou o SINGREH, regulamentando, assim, dispositivo contido no artigo 20, inciso, XIX, da Constituição Federal. O sistema implantado respeita o caráter federativo do país e inova quando permite o envolvimento da sociedade no processo de decisão, criando a figura do Comitê de Bacia Hidrográfica que permite a participação de representantes do governo, usuários e organizações não governamentais (BRAGA, et al., 2008). A Figura 1 mostra a estrutura de funcionamento da gestão dos recursos hídricos no Brasil, demonstrando que a administração dos recursos hídricos será feita de forma descentralizada e participativa.

8

Artigo 23 da Constituição Federal de 1988.

Figura 1 – Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos

Fonte: Lanna (2000) e Brasil (2015c).

O SINGREH é o conjunto de órgão e entidades que atuam na gestão dos recursos hídricos no Brasil, denominação expressa na Lei nº 9.433/1997 e no artigo 21, XIX, da Constituição Federal (MACHADO, 2013). Para o autor, a consequência imposta pela Constituição Federal, ao inserir o tema em seu texto, é a obrigação para União, Estados, Distrito Federal e Municípios de se articularem na gestão dos recursos hídricos. Apesar da autonomia da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, como bem dispõe o artigo 18, caput, da Constituição Federal, eles estão, obrigatoriamente, integrados no “SINGREH”. Devido às desigualdades regionais e a possibilidade de duplicidade do domínio das águas, todos os integrantes do Sistema necessitarão permanentemente de um esforço cooperativo para uma ação articulada e eficaz. O Quadro 1 descreve a atribuição de cada entidade integrante do SINGREH.

Quadro 1 – Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos

Entidade Atribuição

Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH)

Órgão máximo do SINGREH responsável por dirimir conflitos de uso em última instância e subsidiar a formulação da PNRH.

Secretaria de Recursos Hídricos

Entidade federal encarregada de formular a PNRH e atuar como secretaria executiva do CNRH.

Agência Nacional de Águas (ANA)

Reguladora do uso de recursos hídricos em rios de domínio da União e coordenadora da implementação do SINGREH em todo território nacional, a ANA tem como missão implementar e coordenar a gestão compartilhada e integrada dos recursos hídricos e regular o acesso à água, promovendo o seu uso sustentável em benefício da atual e das futuras gerações.

Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH)

Órgão máximo estadual responsável por dirimir conflitos de uso no âmbito do Estado e subsidiar a formulação da Política Estadual de Recursos Hídricos.

Gestor Estadual de Recursos Hídricos

Órgão central e coordenador do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos, que possui competências similares à ANA, com destaque para a outorga e fiscalização do uso de recursos hídricos de domínio do Estado.

Comitê de Bacia Hidrográfica (CBH)

Colegiado constituído pelo poder público, usuários e sociedade civil, com competências para aprovar o plano de bacia e acompanhar a sua execução e estabelecer os mecanismos de cobrança e sugerir ao CNRH os valores a serem cobrados.

Agência de Bacia

Braço executivo dos Comitês de Bacia, responsável por manter o balanço hídrico atualizado da disponibilidade de recursos hídricos, manter o cadastro de usuários, operacionalizar a cobrança e elaborar o plano de bacia.

Um dos fundamentos da PNRH é que a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades, e que um dos princípios básicos para o funcionamento do Sistema de Informações é o acesso aos dados e informações garantido a toda a sociedade. Esse processo participativo culmina na tomada de decisão em ambiente coletivo com o envolvimento de usuários de água e sociedade civil, além do poder público. Os principais organismos de participação pública estabelecido na Lei da Água (Lei nº 9.433/1997) são os Comitês de Bacias Hidrográficas e os Conselhos Estaduais e Nacional de Recursos Hídricos. O Comitê de Bacia é um órgão consultivo e deliberativo constituído pelo Poder Público, sociedade civil e usuários (JACOBI; BARBI, 2007).

Dentre as entidades, que compõem o Sistema Gerenciamento de Recursos Hídricos no Brasil, o Comitê de Bacia Hidrográfica é uma organização inovadora na realidade institucional brasileira, constituída por usuários, poder público (federal, estadual e municipal) e da sociedade civil organizada. Conhecido como “parlamento das águas” o Comitê tem função política e administrativa e é um fórum de negociação fundamental nos conflitos da água no âmbito de cada bacia hidrográfica. O Comitê é um órgão colegiado com atribuições normativas, deliberativas e consultivas no território da bacia hidrográfica, sub-bacia hidrográfica de um tributário do curso de água principal da bacia ou de grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas (BROCH, 2008).

A Lei das Águas relaciona os seguintes instrumentos da PNRH a serem utilizados no planejamento e gestão das águas: os planos de recursos hídricos; o enquadramento dos corpos d’água em classes de usos preponderantes; a outorga de direito de usos dos recursos hídricos; a cobrança pelo uso da água; e o sistema de informações sobre recursos hídricos.

• Planos de recursos hídricos

No planejamento da gestão dos recursos hídricos, devem ser definidas as melhores alternativas de utilização da água e orientada a tomada de decisão, de modo a proporcionar os melhores resultados econômicos, sociais e ambientais (MINAS GERAIS, 2015). O objetivo principal dos Planos de Recursos Hídricos é fundamentar e nortear a implementação das políticas nacional e estadual de recursos hídricos, assim como gerenciá-los a curto, médio e longo prazo, compatibilizando o período de planejamento com o período de programas e projetos, inclusive com acompanhamento de revisões periódicas (MINAS GERAIS, 2015).

O primeiro instrumento a ser formalizado deve ser o Plano de Recursos Hídricos, o qual deve ser elaborado por bacia hidrográfica (ou conjunto delas), por Estado ou para o País, servindo como base para implementação para os demais instrumentos10, os quais utilizarão os dados e informações relativas aos usos das águas, demandas atuais e futuras, qualidade da água, prioridade de usos, dentre outros. Os Planos de Recursos Hídricos são documentos programáticos, que definem a agenda de recursos hídricos de uma bacia hidrográfica, conjunto de bacias, Estados ou País, identificando ações de gestão, planos, programas, projetos, obras e investimentos prioritários, dentro de uma visão integrada dos usos múltiplos da água, envolvendo os órgãos governamentais, a sociedade civil e os usuários (BRASIL, 2014).

• Enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água

O enquadramento dos corpos de água em classe definirá a qual uso essa água se destina. Ele é feito em classes definidas por padrões numéricos e tem como objetivo assegurar qualidade compatível com os usos mais exigentes a que forem destinados. O enquadramento deverá ocorrer de acordo com o Plano de Recursos Hídricos da Bacia e os Planos de Recursos Hídricos Estadual, Distrital, Regional ou Nacional (BRASIL, 2014).

A legislação ambiental é a responsável pelo estabelecimento das classes de corpos de água e a Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) nº 357/2005 (alterada pelas Resoluções nº 410/2009 e nº 430/2011) dispõe sobre a classificação dos corpos de água e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece as condições e padrões de lançamento de efluentes. A Resolução traz a definição de águas doces, salobras e salinas e classifica as primeiras de acordo com as classes e usos preponderantes.

• Outorga dos direitos de usos de recursos hídricos

A utilização da água só será permitida mediante um ato administrativo do poder executivo competente, que pode ser federal, estadual ou do Distrito Federal, por meio de uma autorização, concessão ou permissão, dependendo da situação, ao usuário da água, permitindo a utilização desse recurso em condições e por um período de tempo estabelecidos. Com esse instrumento, a autoridade outorgante tem condições de assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água (BRASIL, 2014).

• Cobrança pelo uso de recursos hídricos

Os princípios que regem o instrumento da cobrança pelo uso da água são o do poluidor/pagador e do usuário/pagador. Os principais objetivos desse instrumento é incentivar o uso racionalizado da água com a recuperação e preservação da quantidade e qualidade desse recurso, inclusive para obter os meios financeiros para implementação de programas, projetos, serviços e obras de recursos hídricos. A aplicação dos recursos arrecadados, segundo a Lei nº 9.433/1997, deve ser prioritariamente na bacia onde foram gerados e compete ao Comitê de Bacia Hidrográfica sugerir ao respectivo Conselho de Recursos Hídricos os valores a serem cobrados (BRASIL, 2014).

• Sistema de informações sobre recursos hídricos

O sistema de informações sobre recursos hídricos é um instrumento muito importante para o planejamento da bacia hidrográfica. É nele, que se encontram todas as informações geradas pelos órgãos do Sistema Nacional de Recursos Hídricos os quais têm a função de reunir, organizar, dar consistência e divulgar os dados e informações sobre a situação quantitativa e qualitativa dos recursos hídricos (BRASIL, 2014).

3.1.5.1 Aspectos legais e institucionais no Estado da Paraíba

No Estado da Paraíba, a Política Estadual de Recursos Hídricos foi criada pela Lei nº 6.308/1996 (alterada pelas leis nº 6.544/1997, nº 8.446/2007 e nº 9.332/2011), a qual visa a assegurar o uso integrado e racional desses recursos para a promoção do desenvolvimento e do bem-estar da população. A Lei apresenta os instrumentos da execução da Política de Recursos Hídricos, assim relacionados: o Sistema Integrado de Planejamento e Gerenciamento de Recursos Hídricos (SIPGRH); o Plano Estadual de Recursos Hídricos (PERH); e os Planos e Programas Intergovernamentais (BRASIL, 2014). O Sistema Integrado de Planejamento e Gerenciamento dos Recursos Hídricos tem a finalidade de executar a política de recursos hídricos e é composto pelos seguintes órgãos: Secretaria de Estado dos Recursos Hídricos, do Meio Ambiente e da Ciência e Tecnologia (SERHMACT), para coordenação; Órgão deliberativo e normativo: Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH); Órgão gestor: Agência Executiva de Gestão das Águas do Estado da Paraíba (AESA); Órgãos de gestão participativa e descentralizada: Comitês de Bacia Hidrográfica (PARAÍBA, 1996).

A responsável pela implementação das ações inerentes ao comando, à coordenação, à execução, ao controle e à orientação normativa das atividades concernentes à ciência, à tecnologia, à inovação, ao meio ambiente e aos recursos naturais é a SERHMACT (BRASIL, 2014).

Criada em 2005, a AESA é uma autarquia com autonomia administrativa e financeira, vinculada à SERHMACT, responsável pelo gerenciamento dos Recursos Hídricos subterrâneos e superficiais de domínio do Estado da Paraíba.

Os Planos e Programas Intergovernamentais são considerados como instrumentos de execução da PERH do Estado da Paraíba. No Estado, encontra-se em estágio inicial de desenvolvimento o sistema de informações em recursos hídricos, tendo o PERH sido elaborado em 2006. Além disso, desde 1997, foram elaborados planos diretores nas sub- bacias dos rios Peixe, Alto Piranhas e Piancó (BRASIL, 2015a).

O instrumento da outorga de direito de uso dos recursos hídricos, que assegura ao usuário o direito de utilização da água, está implementado no Estado. A Paraíba estabeleceu, em 1988, apenas diretriz para que fosse adotada a classe 2 para todos os corpos d’água. A regulamentação da cobrança pelo uso da água bruta foi feita pelo Decreto Estadual nº 33.613/2012 (PARAÍBA, 2012).

3.1.5.2 Aspectos legais e institucionais no Estado do Rio Grande do Norte

No Estado do Rio Grande do Norte, a Lei nº 6.908/1996 dispõe sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos e institui o Sistema Integrado de Gestão de Recursos Hídricos – SIGERH. Assim como a legislação federal, a Lei do Rio Grande do Norte institui os instrumentos da Política de Gerenciamento de Recursos Hídricos, indicando: o PERH; o Fundo Estadual de Recursos Hídricos; a outorga do direito de uso dos recursos hídricos e o licenciamento de obras hídricas; a cobrança pelo uso da água (RIO GRANDE DO NORTE, 2012).

Para conduzir a Política Estadual de Recursos Hídricos, a Lei instituiu o Sistema Integrado de Gestão dos Recursos Hídricos (SIGERH), definindo a sua estrutura organizacional, inclusive indicando a atribuição de cada entidade. A Lei Complementar nº 481/2013 alterou a Lei nº 6.908/1996, incluindo o Instituto de Gestão das Águas do Rio Grande do Norte (IGARN) como mais um condutor da Política de Recursos Hídricos. A Lei Complementar nº 483/2013 disciplinou as atribuições do IGARN, inclusive estabelecendo como órgão estadual responsável pela gestão técnica e operacional dos recursos hídricos.

Apesar de não possuir um Sistema de Informação, o Estado do Rio Grande do Norte tem envidado esforços para iniciar a sua estruturação. O PERH do Rio Grande do Norte foi elaborado em 1999, sendo implementada a outorga do direito de uso dos recursos hídricos nas bacias. O Estado tem procurado discutir a aplicação do enquadramento dos corpos hídricos superficiais como instrumento de gestão. A cobrança pelo uso da água bruta ainda não foi posta em prática no Estado do Rio Grande do Norte (BRASIL, 2015a).