Aspectos Legais e Institucionais no Brasil

No Brasil, até a década de 1970, a legislação ambiental era formada pelo Código das Águas, Código Florestal, da Caça, Pesca e Mineração, mas sem uma ação coordenada de governo ou uma entidade gestora. Os temas dominantes eram o fomento à exploração de recursos naturais, o desbravamento do território, o saneamento rural, a educação sanitária e os embates entre os interesses econômicos externos, os grupos conservacionistas que defendiam a proteção da natureza.

Após a Conferência de Estocolmo, em 1972, onde se discutiu as preocupações com a proteção dos recursos naturais, e sua e a aplicação de políticas demográficas onde a "taxa de crescimento ou a concentração da população tenham efeitos adversos sobre o ambiente ou o desenvolvimento", o ecodesenvolvimento foi proposto para regiões rurais de países pobres ou em desenvolvimento, cujo Brasil era assim posicionado à época.

Portanto, fruto do compromisso assumido pelo governo brasileiro nessa Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, a ênfase na questão ambiental teve início no Brasil, com a criação em 1973 da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), que teria a responsabilidade de instituir a política ambiental do País, que foi estabelecida pela Lei nº 6.938 em 1981, quase dez anos depois. Mas, os recursos hídricos ainda não são tratados dentro do contexto, com legislação específica.

A Lei Federal Brasileira nº 6.938, de 31/08/1981, criou a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) seus fins, mecanismos de formulação e sua aplicação no Brasil, define meio ambiente como: “Conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.

Nessa mesma Lei estão explicitados os seguintes conceitos: (i) Recursos Ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estatuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera; e (ii) Degradação da Qualidade Ambiental: a alteração adversa das características do meio ambiente.

Para a temática da água, ao longo das décadas de 1970 e 1980, várias ações e movimentos foram surgindo, com a posição de associações, sobre o tema, como a Associação Brasileira de

Recursos Hídricos, que defendia a necessidade da instituição de um sistema de gerenciamento de recursos hídricos. Também, diversas comissões interministeriais foram instituídas com o objetivo de aprimorar os usos múltiplos dos recursos hídricos e minimizar os riscos de comprometimento de sua qualidade, diante da vulnerabilidade desse recurso natural.

A Constituição Federal do Brasil promulgada em 04 de outubro de 1988, torna constitucionais os itens levantados na Conferência de Estocolmo. Foi dada uma abordagem inovadora no que se refere aos recursos hídricos, não só definindo domínios como determinando a instituição do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Em seu artigo 225, relevando o conceito de desenvolvimento sustentável, estabelece:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Para a temática de recursos hídricos, estabelece a Política Nacional das Águas em três artigos (BRASIL, 1988):

Art. 20 – “São bens da União:

III – os lagos, os rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.

Art. 21 - Compete à União:

XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso.

Art. 26 - “Incluem-se entre os bens dos Estados:

I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União.

Compete privativamente à União legislar sobre as águas, o que significa que compete à área federal os critérios para a classificação das águas dos rios, lagos, lagoas, etc. (BRASIL, 1988). Portanto, os padrões de qualidade das águas superficiais são classificados pela União, segundo a Resolução CONAMA No 357, de 17 março de 2005, que considera ser a classificação das águas doces (especial e classe de 1 a 4), águas salinas e águas salobras (especial e classe de 1 a 3), como essencial à defesa de seus níveis de qualidade, avaliados por parâmetros e indicadores específicos, de modo a assegurar seus usos preponderantes. Já a Resolução CONAMA 396/2008, de 03/04/2008, dispõe sobre a classificação e qualidade de águas subterrâneas.

Em 8 de janeiro de 1997, quase dez anos após a Constituição Federal de 1988, ocorre a promulgação da Lei Federal nº 9.433/1997, conhecida como Lei das Águas, que engloba todos os princípios da Agenda 21, e é considerada uma das mais modernas legislações sobre água (TUCCI, 2006). Essa Lei institui a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNRH), trazendo uma mudança de paradigma para a gestão dos Recursos Hídricos no Brasil, que era conduzida setorialmente, sem integração. O órgão máximo desse Sistema é o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), de caráter normativo e deliberativo, com atribuições de: promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regional, estadual e dos setores usuários; deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos; acompanhar a execução e aprovar o Plano Nacional de Recursos Hídricos; estabelecer critérios gerais para a outorga de direito de uso dos recursos hídricos e para a cobrança pelo seu uso. Caberá também ao CNRH decidir sobre a criação de Comitês de Bacias Hidrográficas em rios de domínio da União, baseado em uma análise detalhada da bacia e de suas sub-bacias. O CNRH é composto por representantes de ministérios e secretarias da Presidência da República com atuação no gerenciamento ou no uso de recursos hídricos; representantes indicados pelos conselhos estaduais de recursos hídricos; representantes dos usuários dos recursos hídricos e, representantes das organizações civis de recursos hídricos, conforme Artigo 34, Lei 9433/1997. O presidente é o Ministro do Meio Ambiente e o seu Secretário Executivo, o Secretário de Recursos Hídricos e Meio Ambiente Urbano desse Ministério, sendo a Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano a sua Secretaria Executiva (Brasil, 2007).

O Art. 1º da Lei nº 9.433/1997 estabelece os fundamentos da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), como:

I – a água é um bem de domínio público; II – a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; III – em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; IV – a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas; V – a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implantação da Política Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; VI – a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.

Com esse conjunto de fundamentos, a Política Nacional de Recursos Hídricos tem como objetivos destacados no artigo 2°, preservar o direito ao acesso à água em padrões de qualidade para as gerações atuais e futuras; utilizar racionalmente a água integrando-a ao projeto de desenvolvimento sustentável do País; prevenir e defender a água de usos

inadequados contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.

O artigo 3° destaca as diretrizes gerais de ação:

I – a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos quantidade e qualidade;

II – a adequação da gestão dos recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País;

III – a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental;

IV – a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional;

V – a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo;

VI – a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras.

O artigo 5º dispõe sobre os cinco instrumentos para a gestão dos recursos hídricos:

I – os Planos de Recursos Hídricos;

II – o enquadramento dos corpos d‟água em classes segundo os usos preponderantes da água;

III – a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; IV – a cobrança pelo uso de recursos hídricos;

V – vetado;

VI – o sistema de informações sobre recursos hídricos.

Alguns aspectos dessa lei são objeto de destaque, tais como a cobrança do uso dos recursos hídricos, cujos valores arrecadados devem, prioritariamente, ser aplicados na bacia hidrográfica de geração, para assegurar o direito à água para as futuras gerações. As Agências de Água exercerão a função de secretaria executiva dos Comitês de Bacia Hidrográfica.

Dessa forma, para o cumprimento das ações para implementação da PNRH, com vistas na avaliação do desempenho da qualidade ambiental estratégica dos recursos hídricos, ou seja, o manejo integrado desses recursos, com a percepção da água como parte integrante do ecossistema, cujas quantidade e qualidade determinam na natureza de seu uso, faz-se necessário desenvolver um sistema de avaliação na busca da melhoria continua.

Especificamente para lagos e/ou reservatórios naturais e artificiais, a Resolução CONAMA nº 04/1985, estabelece como reservas ecológicas, as florestas e demais formas de vegetação situadas numa faixa marginal respeitando os limites:

 30 metros, para aqueles situados em áreas urbanas;

 100 metros, para aqueles situados em áreas rurais, exceto os corpos d‟água com até 20 hectares de superfície, cuja faixa será de 50 metros;

 100 metros, para as represas hidrelétricas.

Em 2000, foi disposta a Lei Federal 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza conhecida (SNUC), e regulamenta o artigo 225 da CFB, incisos I, II,III e VII, estabelecendo critérios e normas para a criação, implantação e gestão de dois tipos de unidades de conservação, quais sejam: (i) unidades de proteção integral, que são as reservas biológicas, estações ecológicas, parques nacionais, monumentos naturais e refúgios da vida silvestre), onde se proíbe a existência de populações humanas. Essas áreas destinam- se exclusivamente à proteção da biota e pesquisa científica, e; (ii) as unidades de uso sustentável, que são as áreas de proteção ambiental (APA), áreas de relevante interesse ecológico, floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna, reserva de desenvolvimento sustentável e reserva particular do patrimônio natural, onde sob forma de contrato ou concessão, nas áreas públicas, pode ser permitida a presença de populações tradicionais e a exploração de recursos. Proteger e recuperar recursos hídricos é um dos três objetivos do Sistema Nacional de Unidades de conservação da Natureza (Brasil, 2000). Ainda sobre a legislação federal, em 5 de janeiro de 2007, foi aprovada a Lei nº 11.445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico (BRASIL, 2007).

Segundo Mota (2008), a questão hídrica deve apoiar-se em legislação que dê suporte às ações de controle ambiental. Portanto o conhecimento da legislação sobre os recursos hídricos é essencial para o direito ao acesso à água. A seguir serão sintetizados e relacionados as leis, decretos, portarias e resoluções pertinentes que servem de embasamento para aplicação e utilização pela sociedade e gestores ambientais para os recursos hídricos.

A gestão dos recursos hídricos deve articular-se com a gestão ambiental. O licenciamento ambiental deve ser aplicado àquelas ações constantes no Plano de Recursos hídricos, o que requer o cumprimento dos estudos de impacto ambiental, um dos instrumentos da Lei 6938/1981, quando couber.

Segundo Tucci (2006), o desenvolvimento institucional é uma condição sine qua non para o processo de gestão ambiental de recursos hídricos do País e o maior risco para um sistema de gestão poderá advir das próprias práticas de administração dos governos Federal, Estadual e/ou Municipal. A tendência apresenta que haverá grandes variações regionais quanto a implementação do conjunto legal instituído. A maioria dos estados brasileiros já aprovou a

legislação de recursos hídricos, com a implementação da gestão integrada por bacia hidrográfica por meio de comitês e agências de bacias.

A partir da década de 1990, o desenvolvimento institucional em recursos hídricos tomou uma direção pró-ativa, quando em janeiro de 1995, houve a reestruturação dos Ministérios, atribuindo ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, hoje Ministério do Meio Ambiente (MMA), a formulação e implementação de políticas de recursos hídricos, bem como o planejamento, acompanhamento, controle e supervisão das ações relativas aos recursos hídricos. Em sua mais recente estruturação, o MMA criou a Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano dentre seus órgãos específicos singulares (Brasil, 2007). Na sequência, em 2000, foi criada a Agência Nacional de Águas (ANA) por meio da Lei 9984, cujas atribuições englobam a implementação dos instrumentos legais.

Compõe também o SNRH, os Comitês de Bacia Hidrográfica (COBH), órgão colegiado com caráter deliberativo e consultivo, com atuação direta nas bacias hidrográficas a níveis Federal e Estaduais. Para o caso Federal, o rio principal é de âmbito regional Aos comitês de bacia cabem atribuições fixadas pela Lei 9433/1997, que lhes permitem funcionar como parlamentos das águas: “arbitrar em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos. São órgãos da administração pública com estatuto ainda indeterminado. Já as agências de bacias ou também denominadas agências de água devem ser criadas quando assim o couber, e serão executoras das decisões dos comitês, pois deverão ter personalidade jurídica, bem como meios de funcionar.

Os Apêndices A e B sintetizam evolução histórica do gerenciamento dos recursos hídricos no Brasil, bem como Resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), pertinentes ao tema e enumerados cronologicamente.

Âmbito do Estado de Pernambuco - aspectos institucionais e legais

A ação do Estado se faz necessária para disciplinar o uso dos recursos naturais e assim manter um padrão de qualidade ambiental. As questões ambientais como destruição da camada de ozônio, proteção da biodiversidade, oceanos e águas doces, resíduos tóxicos, são problemas da humanidade, onde a qualidade do ar respirado e da água consumida, a contaminação dos alimentos ingeridos, lixo e resíduos produzidos são questões de sobrevivência. Os recursos

hídricos inserem-se neste contexto como prioritários. Além da estrutura governamental entram em cena os novos atores que são constituídos pelas empresas de consultoria e prestação de serviços e produção de equipamentos, pelas ONG's e pelos movimentos sociais que passam a se articular para efetivamente contribuírem no controle do ambiente e na conseqüente melhoria de vida.

Os órgãos e instituições que estruturam o Governo do Estado de Pernambuco para a gestão integrada dos recursos hídricos são:

(i) Secretaria de Recursos Hídricos e Energéticos (SRHE), criada pela Lei 13.205, de 19/01/2007, com a finalidade de formular e executar as políticas de Recursos Hídricos, de Saneamento e de energia (SRHE), cujas principais metas são garantir a universalização do abastecimento de água e de esgotamento sanitário no estado; (ii) Conselho Estadual de Recursos Hídricos, órgão colegiado superior, deliberativo e

consultivo do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Estado, fórum de discussão e aprovação da Política Estadual de Recursos Hídricos e a aprovação do plano de aplicação dos recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos; (iii) Comitês de Bacia Hidrográfica (COBHs), âmbito no qual a sociedade participa

diretamente, manifestando seus interesses, definindo as prioridades para cada bacia hidrográfica, buscando a conciliação para os conflitos, bem como acompanhando o desempenho da gestão pública. no Conselho Estadual de Recursos Hídricos, nos e nos Conselhos Gestores;

(iv) Conselhos Gestores (CONSUs), que são Conselhos Gestores colegiados formados por representantes do poder público, dos usuários da água, bem como da sociedade civil, constituídos para atuar na área de reservatórios de abastecimento público de água. Esses Conselhos atuam principalmente nas áreas onde os rios são intermitentes e a água disponível é acumulada nos açudes ou reservatórios;

(v) Agência Pernambucana de Águas e Clima (APAC), criada pela Lei no 14.028, de 26 de março de 2010, para complementar o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos hídricos (SIGRH) e fortalecer o planejamento e regulação dos múltiplos usos da água no Estado;

(vi) Companhia Pernambucana de Saneamento (COMPESA), Sociedade Anônima de Economia Mista, responsável pela execução da Política de Saneamento Básico e tem como objetivos: “i) fornecer água à população em quantidade satisfatória, com qualidade, regularidade e contabilidade e ao menor custo possível; ii) coletar,

transportar, tratar e dispor de forma adequada, os esgotos sanitários e industriais, segundo os padrões pré-estabelecidos; iii) comercializar os serviços prestados; e iv) buscar manter o equilíbrio econômico-financeiro que permita sua permanência como empresa e a expansão continuada da oferta de serviços”. É a concessionária estadual e tem como missão prestar, com efetividade serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário do Estado, de forma sustentável, conservando o meio ambiente e contribuindo para a qualidade de vida da população;

(vii) Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio ambiente (SECTMA), integrante do sistema de Execução do Sistema Administrativo do Poder Executivo do Estado; (viii) Conselho Estadual de Meio Ambiente (CONSEMA), órgão colegiado, consultivo e

deliberativo, formado por representantes de entidades governamentais e da sociedade civil organizada, diretamente vinculado ao Governo do Estado, criado em 10/01/1991 (Lei 10.560);

(ix) Agência Estadual de Meio Ambiente - CPRH, autarquia vinculada à SECTMA, originalmente fundada em 16/12/1976 (Lei 7.267), como uma empresa de economia mista, e transformada em Agencia Estadual pela Lei Complementar nº 049, de 31 de janeiro de 2003, cujo objetivo exercer a função de órgão ambiental do Estado, responsável pela execução da Política Estadual de Meio Ambiente, atuando no controle da poluição urbano-industrial e rural, na proteção do uso do solo e dos recursos hídricos e florestais, mediante: licenciamento, autorização e alvará; fiscalização; monitoramento; e gestão dos recursos ambientais;

(x) Companhia Independente de Polícia do Meio Ambiente (CIPOMA), unidade de policiamento especializada da Polícia Militar de Pernambuco, criada pelo Decreto nº 14.147/1989, com o objetivo realizar ações de proteção e fiscalização do meio ambiente e ações correlacionadas, para o policiamento ostensivo do meio ambiente, de forma integrada com a fiscalização dos recursos naturais, em apoio aos órgãos executores da fiscalização da política ambiental.

No Estado de Pernambuco, as águas superficiais e subterrâneas estão disciplinadas pelas Lei das Águas do Estado, Lei nº 12.984/2005 (que revisou e atualizou a Lei 11.426/1997) e Lei nº 11.427/1997, respectivamente. Esta, regulamentada pelo Decreto nº 20.423, de 26 de março de 1998, que dispõe sobre a conservação e a proteção das águas subterrâneas no Estado dá outras providências. A Lei das Águas institui a Política Estadual de Recursos Hídricos e o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos hídricos (SIGRH).

O Artigo 2º da Política Estadual de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos:

(i) a água é um bem de domínio público; (II) a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico, social e ambiental; (III) em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; (IV) a gestão dos recursos hídricos deve proporcionar o uso múltiplo das águas; (V) a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Estadual de Recursos Hídricos e para atuação do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos; (VI) a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das organizações da sociedade civil, considerando os aspectos quantitativo e qualitativo das fases meteórica, superficial e subterrânea do ciclo hidrológico; (VII) o acesso aos recursos hídricos é um direito de todos; (VIII) a compatibilização do gerenciamento dos recursos hídricos com o desenvolvimento regional e local, bem como com a proteção ambiental; (IX) a prevenção e a defesa em face dos eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais; e (X) a integração das ações estaduais, bem como a articulação com os municípios e a União, com vistas à associação de suas iniciativas no planejamento dos usos das águas.

Portanto, partindo da premissa de que a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico, social e ambiental, enfatiza que o gerenciamento dos recursos hídricos deve ser compatível com as diretrizes do desenvolvimento regional e local. Nesse particular, a água é considerada um elemento estratégico para o crescimento sustentável de Pernambuco e que, por conseguinte, está atrelada à proteção do meio ambiente e à inclusão social que podem ser impulsionadas por ações participativas e descentralizadas previstas na Lei (MOURA, 2006).

Cabe destacar os sete instrumentos da Política Estadual de Recursos Hídricos apresentados no artigo 5º da Lei, que são acrescidos dos instrumentos de fiscalização e monitoramento, não contemplados na Lei das Águas Nacional:

I - os planos diretores de recursos hídricos;

II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água;

III - a outorga do direito de uso de recursos hídricos; IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos; V - o sistema de informações de recursos hídricos; VI - a fiscalização do uso de recursos hídricos; e VII - o monitoramento dos recursos hídricos.

A Lei nº 11.427/1997, sobre a conservação e a proteção das águas subterrâneas, estabelece o licenciamento ambiental para execução de obras destinadas à captação de água subterrânea, a qual caberá à CPRH a sua concessão a título oneroso.

A Lei da Águas estadual em consonância com a Lei Federal define que as Agências de Bacia e os Comitês de Bacia operacionalizam a cobrança pelo uso da água, sendo os recursos