Aspectos quantitativos: algumas considerações conclusivas

Constata-se, por conseguinte, que o controle preventivo de constitucionalidade exercido no âmbito do Supremo Tribunal Federal depende, sobretudo, de uma atuação tempestiva do relator a quem é distribuído o mandado de segurança. Do histórico das ações analisadas, somente podem ser consideradas efetivas aquelas que tiveram seu pedido de medida liminar deferido pelo relator, num prazo de até três meses, e que foram cumpridas espontaneamente pelo Poder Legislativo.

Essa dependência da posição do relator em relação ao controle judicial preventivo de constitucionalidade confere amplos poderes aos membros da Corte individualmente. Um Ministro, por decisão monocrática, pode impor severas consequências ao processo legiferante, ou seja, o simples comportamento individual pode se apresentar e ser percebido na arena política como poder de veto determinante, afetando a dinâmica e os resultados do processo político. Em artigo que analisa como o comportamento individual de seus membros afeta o funcionamento decisório da Corte, Arguelhes e Ribeiro afirmam:

Diante de seus ministros, portanto, o Supremo não parece tão supremo assim. [...] A experiência brasileira

301 _{“Art. 12. Findo o prazo a que se refere o inciso I do caput do art. 7}o _{desta Lei, o juiz ouvirá}

o representante do Ministério Público, que opinará, dentro do prazo improrrogável de 10 (dez) dias. Parágrafo único. Com ou sem o parecer do Ministério Público, os autos serão conclusos ao juiz, para a decisão, a qual deverá ser necessariamente proferida em 30 (trinta) dias”.

recente, envolvendo alguns dos mais importantes conflitos políticos que já chegaram ao STF desde a redemocratização, sugere que o uso de poderes depende muito mais da virtude individual do que de mecanismos institucionais de controle. E, enquanto o plenário não se pronuncia sobre essas ações individuais mais ou menos virtuosas, ministros solitários mudam o status quo e moldam a política nacional. [...] Ministros individuais, se quiserem, podem moldar resultados na política, especialmente se lhes couber a relatoria do caso. Há pouco que o tribunal pode fazer que, nas condições certas, um ministro individual não possa também conseguir — e, até o momento, parece haver menos ainda que o tribunal coletivo possa fazer quando ministros individuais usurpam da maioria a chance de

exercer poder302_.

Por outro lado, a imensa maioria das ações sequer teve seu mérito analisado seja devido à decisão denegatória de seguimento, seja, muitas vezes, devido à perda de objeto derivada da promulgação ou rejeição da proposição impugnada. Nas poucas oportunidades em que ocorreu a análise do mérito, a concessão da segurança foi negada. Esse fenômeno agrava-se quando o julgamento do mandado de segurança é submetido ao Plenário. O órgão máximo do Supremo Tribunal Federal nunca concedeu a tutela pleiteada nessas espécies de ações, tendo, inclusive, cassado liminares anteriormente deferidas.

Nota-se, portanto, que nessa jurisprudência originada de um ativismo judicial, a Corte adota um comportamento primordialmente autorrestritivo. Carlos Azevedo Campos define a autorrestrição judicial como a “filosofia adjudicatória ou mesmo a prática decisória que consiste em retração do poder

302 _{ARGUELHES, Diego Werneck; RIBEIRO, Leandro Molhano. Ministrocracia: O Supremo} individual e o processo democrático brasileiro. São Paulo: Novos estudos CEBRAP. vol.37, n.1.

2018. p. 27-30. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0101- 33002018000100013&script=sci_abstract&tlng=pt>. Acesso em 24 de outubro de 2018.

judicial em favor dos outros poderes políticos, seja por motivos de deferência

político-democrática, seja por prudência político institucional”303_.

As condutas autorrestritivas podem ser classificadas em diferentes formas. Utilizando-se a deferência a outro Poder como núcleo, há a autorrestrição judicial estrutural em razão da capacidade jurídico constitucional de outros poderes. Esta “resulta do status de autoridade constitucionalmente atribuído ao agente que praticou o ato normativo sujeito

ao controle de constitucionalidade”304_{. Essa deferência vincula-se à questão}

da legitimidade democrática e justifica-se em função das regras de organização e separação de poderes. Nessa espécie de conduta autorrestritiva podem ser enquadrados os fundamentos, utilizados pelo Supremo Tribunal Federal, de não conhecimento dos mandados de segurança centrados na existência de questões interna corporis. Com isso, a Corte busca não se imiscuir em questões internas do Parlamento, que passam a ser resolvidas e controladas exclusivamente em âmbito interno. O mesmo pode ser dito em relação aos fundamentos mais frequentemente utilizados para indeferimento dos pedidos de tutela liminar.

Outra espécie de conduta autorrestritiva é a autorrestrição judicial prudencial. Esta busca a preservação institucional das cortes por dois motivos: o temor das reações adversas de outros órgãos políticos às suas

decisões, ou a defesa da sua própria funcionalidade305_{. No primeiro caso,}

denominado de autorrestrição judicial prudencial política, “há o receio de as decisões judiciais, por serem muito invasivas, acabarem simplesmente ignoradas pelas autoridades políticas, o que pode ser fator de grande

desprestígio institucional às cortes”306_{. Já no segundo caso, conceituado}

autorrestrição judicial prudencial funcional, “o juiz se preocupa com os efeitos sistêmicos e negativos das decisões sobre a própria funcionalidade da

corte”307_.

Em relação ao exercício do controle de constitucionalidade preventivo, nota-se que, nos casos em que certas tutelas foram deferidas, sobretudo em matérias com polêmico teor político, houve intensa conturbação institucional

303 _{CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Dimensões da autorrestrição judicial. In: LEITE,}

George Salomão; STRECK, Lenio; NERY JUNIOR, Nelson (Coords.). Crise dos Poderes da

República. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017. p. 251. 304 _{Ibid. p. 253.}

305 _{Ibid. p. 258.} 306 _{Ibid. p. 259.} 307 _{Ibid. p. 261.}

no relacionamento entre os Poderes, conforme será descrito abaixo. Isso pode explicar o comportamento autorrestritivo (prudencial) do Pleno ao cassar várias das decisões liminares deferidas que não foram espontaneamente cumpridas pelo Congresso Nacional. Essa espécie de comportamento de autorrestrição judicial reforça as decisões monocráticas futuras que não efetivam a intervenção no processo legislativo, bem como explica aquelas que delegam ao Plenário a competência de resolução da questão. Igualmente, pode-se concluir que há certa prudência funcional dos Ministros da Corte no exercício dessa prerrogativa. Esta pode estar fundamentada, sobretudo, no receio dos possíveis efeitos adversos trazidos por uma atuação constante do STF nas questões relacionadas à tramitação de proposições legislativas, e o principal desses efeitos é o aumento exponencial de impetração dos mandamus pelos atores políticos, o que já vem ocorrendo nos últimos anos.

No entanto, conforme será analisado a seguir, apesar dessa autorrestrição, o Tribunal nunca negou sua competência de realizar o controle preventivo pela via difusa, sempre a reafirmando nos vários julgados a ele submetidos. Com isso, resguarda para si uma importante prerrogativa que pode ser utilizada na dinâmica de relação entre os Poderes, mesmo que esse exercício seja, de fato, efetivado pelos seus membros de forma monocrática e isolada.

Por fim, uma última consideração conclusiva ligada ao aumento do número de mandados de segurança impetrados concerne à problemática de ação coletiva ínsita à questão. Pode-se inferir que há, nesse fenômeno, um exemplo da denominada “tragédia dos comuns”, conceito utilizado na ciência econômica. Em apertada síntese, tal conceito está ligado ao uso e exploração de bens de domínio público. Quando um bem é público, mas finito, e a sua exploração é permitida, a tendência é que ocorra seu esgotamento, já que é vantajoso, individualmente, explorá-lo ao máximo, pois todos os demais indivíduos também estão explorando-o. A consequência é a destruição total do bem. Em resumo, a ideia da tragédia dos comuns é a de que o livre acesso e a demanda irrestrita de um recurso finito resultam na sua condenação

estrutural devido à superexploração308_.

308 _{HARDIN, Garrett. The Tragedy of the Commons. Science: Vol. 162, Issue 3859, pp. 1243-}

1248. 13 de dezembro de 1968. Disponível em:

<http://www.garretthardinsociety.org/articles/art_tragedy_of_the_commons.html>. Acesso em 24 de outubro de 2018.

Essa lógica econômica pode servir como um fator explicativo dessas estratégias políticas. Devido à legitimidade irrestrita a qualquer parlamentar, as vantagens individuais advindas da impetração do mandado de segurança (seja a possibilidade de imposição da agenda política, seja a publicização de sua oposição à matéria) geram um aumento expressivo de intervencionismo judicial. Isso resulta numa transferência de poderes do Parlamento ao Judiciário, que se torna árbitro do processo legiferante e retira daquele Poder a autonomia em resolver suas questões no âmbito interno. Em outras palavras, essa estratégia tem a possibilidade de trazer ganhos individuais, mas em detrimento do coletivo, corporificado no Poder Legislativo. E o bem objeto de esgotamento é a independência do Congresso Nacional em autonomamente conformar o curso do processo legislativo efetivado em seu âmbito.