ASPETOS IMPORTANTES SOBRE A FORMA DE CONTROLO DA

As ISC têm como missão principal, a função de proteger o património público, através da garantia do cumprimento das normas públicas e da transparência da gestão financeira do Estado. Neste âmbito de trabalho, preparam informações e comunicam os resultados das fiscalizações/auditorias por si realizadas através de relatórios. Os referidos relatórios, destinados às entidades fiscalizadas/auditadas, às Tutelas, ao Parlamento e à sociedade em geral, evidenciam os resultados e a adequação dos investimentos dos recursos públicos aos objetivos. Para que o trabalho das ISC se realize com eficiência e eficácia é obrigatório aos agentes que administram os recursos públicos, que apresentem informação devidamente documentada que justifique as suas decisões e ações Assim, neste domínio, as ISC verificam a consistência entre a informação estratégica e a financeira, de modo a avaliar os seus resultados, não resumindo as suas funções, apenas, ao de controlador da legalidade e da regularidade. Torna-se necessário para este efeito, que as ISC possam fiscalizar/auditar também a atribuição e uso eficiente dos recursos públicos, e como tal os sistemas de prestação de contas públicas devem conter, para além de informação financeira, informação estratégica não financeira.

Com este tipo de trabalho as ISC desempenham um papel fundamental para a contribuição da sustentabilidade financeira dos sistemas públicos, exigindo das entidades públicas, nomeadamente a clara identificação do aumento dos níveis da eficiência, do rigor e da transparência na aplicação dos recursos disponíveis, a observância das normas legais e de gestão e na distribuição dos recursos, o reforço do controlo dos custos e uma maior cultura de responsabilização pelos resultados.

Estes processos tornam as atividades das entidades públicas indissociáveis da necessidade imperiosa de cumprimento de códigos de boa governação (“good governance”), baseados em princípios tais como: transparência; estabilidade e sustentabilidade financeira de longo prazo; programação financeira; orçamentação

61 orientada para resultados; controlo financeiro eficaz. “O conceito de boa governação

responsabiliza os gestores públicos pelos seus resultados e demonstrações financeiras que apresentam, através de um adequado sistema de controlo que previna e detete possíveis situações, por exemplo, de fraude, corrupção, manipulação de contas, contratação irregular. A obrigação de prestar contas contribui para o reforço da confiança dos cidadãos/contribuintes na eficaz e eficiente gestão das finanças públicas.

(Seminário da Organização das ISC da CPLP).22

De acordo com o disposto no diploma legal que institui o Sistema de Controlo Interno (SCI)23 é considerado controlo interno a verificação, acompanhamento, avaliação e

informação sobre a legalidade, regularidade e boa gestão, relativamente a atividades, programas, projetos, ou operações de entidades de direito público ou privado, com interesse no âmbito da gestão ou tutela governamental em matéria de finanças públicas, nacionais e comunitárias, bem como de outros interesses financeiros públicos.

Na sua constituição o SCI integra as inspeções-gerais, a Direção Geral do Orçamento (DGO), o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social e os órgãos e serviços de inspeção, auditoria ou fiscalização que tenham como função o exercício do controlo interno. Na estrutura do SCI encontramos três níveis de controlo:

1.º Operacional: que é centrado sobre decisões dos órgãos de gestão das unidades de execução de ações (na sua constituição estão os órgãos e serviços de inspeção, auditoria ou fiscalização inseridos no âmbito da respetiva unidade); 2. º Setorial: incide sobre a avaliação do controlo operacional e sobre a adequação de cada unidade operativa e respetivo sistema de gestão nos planos globais de cada ministério ou região (é exercido pelos órgãos setoriais e regionais de controlo interno); 3.º Estratégico: incide preferentemente sobre a avaliação do controlo operacional e controlo setorial, bem como sobre a realização das metas traçadas nos instrumentos previsionais, designadamente o Programa do Governo, as Grandes Opções do Plano e o Orçamento do Estado.

22

Controlo Interno das Entidades Públicas e a sua articulação com a atividade das Instituições Superiores de Controlo - Seminário da Organização das ISC da CPLP- Macau, 26-27 de Fevereiro de 2009.

23 _{O Decreto-Lei n.º 166/98, de 25 de Junho, institui o sistema de controlo interno da administração}

financeira do Estado e o Decreto Regulamentar n.º 27/99, de 12 de Novembro, estabelece a disciplina operativa do sistema de controlo interno da administração financeira do Estado (SCI) e o modo de funcionamento do respetivo Conselho Coordenador, em execução do nº 1 do artigo 10º do Decreto-Lei nº 166/98).

62 Contudo, se o Tribunal de Contas (TC) considerar que os controlos internos são insuficientes (ou inexistentes), deverá em trabalho de auditoria incluir nos seus relatórios tais factos, propor medidas adequadas consoante as competências da ISC, e sugerir soluções ou fazer recomendações sobre essa matéria à entidade controlada. Sobre esta matéria observa Tavares (1996:71) que, “Sendo o controlo interno

indissociável do sistema de gestão, não se compreenderia que o controlo externo exercido pelo Tribunal de Contas não pudesse incidir também sobre o (s) sistema(s) de controlo interno da Administração Pública, maxime, sobre as suas adequabilidade e fiabilidade.

O controlo externo é exercido pelo TC, nos termos constitucionalmente e legalmente consagrados (controlo financeiro e jurisdicional). A fiscalização jurisdicional está a cargo do TC consagrado pela Constituição da República Portuguesa como verdadeiro Tribunal, conforme art.º 209.º, n.º 1 alínea c) e art.º 214.º.

Como resultado da reforma de 1997, (Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto), o Tribunal de Contas (TC) viu reforçado e aperfeiçoado o seu sistema de controlo sucessivo, transformando- se, assim, este Tribunal num verdadeiro auditor público do Estado. Ainda pela mesma reforma foi-lhe atribuída a competência de emitir expressamente uma previsão do controlo da boa gestão (economia, eficiência e eficácia), no âmbito do que se pode designar de “controlo de mérito” e desta forma a atribuir à entidade controlada, as responsabilidades pela aplicação dos dinheiros públicos em função da melhor ou pior gestão e racionalidade. Passou a ser órgão supremo de controlo externo das finanças públicas, ao serviço dos cidadãos.

Caraterizando ainda as suas competências de controlo financeiro, o TC pode realizar auditorias de qualquer tipo ou natureza ao Estado e seus serviços, bem como a entidades públicas, conforme estipula a Lei de Organização e Processo (LOPTC), “art.º 55 n.º 1—

O Tribunal pode, para além das auditorias necessárias à verificação externa das contas, realizar a qualquer momento, por iniciativa sua ou a solicitação da Assembleia da República ou do Governo, auditorias de qualquer tipo ou natureza a determinados atos, procedimentos ou aspetos da gestão financeira de uma ou mais entidades sujeitas

63

aos seus poderes de controlo financeiro.”24. O TC integra, ainda, nas suas competências

o exercício de poderes jurisdicionais de efetivação de responsabilidades financeiras. Destaca-se, também, a articulação do TC e dos órgãos nacionais de controlo interno, de acordo com o que LOPTC estipula. No seu artigo 10.º, está consagrado que, “no

exercício das suas funções, o Tribunal de Contas tem direito à coadjuvação de todas as entidades públicas e privadas, nos mesmos termos dos tribunais judiciais” (n.º 1). Nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, “todas as entidades referidas no artigo 2.º devem prestar ao Tribunal informação sobre as infrações que este deva apreciar e das quais tomem conhecimento no exercício das suas funções.” Nos termos do artigo 11.º da

mesma Lei, “As ações de controlo do Tribunal inserem-se num sistema de controlo,

tanto nacional como comunitário, em cuja estrutura e funcionamento têm lugar de relevo os órgãos e departamentos de controlo interno, em particular as inspeções e auditorias dos ministérios e serviços autónomos (…)” (n.º 3).

Destaca-se, ainda, que a LOPTC determina no seu artigo 12.º a colaboração para com o TC dos órgãos de controlo interno, sendo que “Os serviços de controlo interno,

nomeadamente as inspeções-gerais ou quaisquer outras entidades de controlo ou auditoria dos serviços e organismos da Administração Pública, bem como das entidades que integram o setor público empresarial, estão ainda sujeitos a um especial dever de colaboração com o Tribunal de Contas” (n.º 1). O dever de colaboração para

com o TC está compreendido noutras formas de concretização, “O envio dos relatórios das suas ações, por decisão do ministro ou do órgão competente para os apreciar, sempre que contenham matéria de interesse para a ação do Tribunal, concretizando as situações geradoras de eventuais responsabilidades com indicação documentada dos factos, do período a que respeitam, da identificação completa dos responsáveis, das normas violadas, dos montantes envolvidos …” (alínea b) do n.º 2).

Segundo Lopes (2004:147), o TC é “o órgão de soberania que, no âmbito nacional,

controla e avalia, de forma externa e independente, a regularidade, legalidade e qualidade da recolha e utilização dos fundos e valores públicos nacionais e comunitários, visando através do controlo, garantir a melhor utilização possível desses recursos a assegurar, perante os cidadãos e os seus representantes, a transparência e responsabilidade da sua gestão”.

24

Lei n.º 48/2006, publicada no DR n.º 166, Série – I, de 29 de Agosto- Quarta alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto

64 Destaca-se, assim, nesta linha de proposições a importância em que a execução orçamental deva ser controlada com vista a assegurar que o Governo e a AP se mantêm dentro dos limites da lei e dos que foram assinalados pela Assembleia da República, através da aprovação da Lei do Orçamento (fundamentos jurídico-políticos), e também evitar desperdícios e má utilização dos escassos recursos públicos (fundamentos económicos).

O controlo orçamental que incide sobre as receitas e sobre as despesas efetua-se do seguinte modo: controlo administrativo, controlo interno e controlo externo. Conforme dispõe o artigo n.º 53 do Decreto-Lei n.º 155/92, no domínio da execução orçamental temos várias formas de controlo, nomeadamente:

- Próprio serviço ou entidade responsável pela gestão ou órgão de fiscalização interna (autocontrolo).

– Controlo interno, sucessivo e sistemático, da gestão, designadamente através de auditorias a realizar aos serviços e organismos.

- Controlo externo, a exercer pelo Tribunal de Contas, nos termos da sua legislação própria.

No disposto do artigo 54.º, do referido Decreto – Lei, está consagrado que “Os

relatórios que resultarem das auditorias realizadas serão remetidos ao Ministro das Finanças e ao ministro competente (…)”.

(…),” e se forem detetadas infrações ou desvios graves na execução orçamental pode ser solicitada a realização de inspeção.

De acordo com os pressupostos da Lei n.º 8/90, em relação aos serviços e organismos com autonomia administrativa – conforme art.º 3.º, a fiscalização é prévia de cabimento; em relação ao art.º 10.º a fiscalização sucessiva de conformidade legal e regularidade financeira das despesas efetuadas, abrangendo ainda a análise da sua eficiência e eficácia.

Em relação aos serviços com autonomia administrativa e financeira – art.º 11.º e 12.º, está previsto um autocontrolo prévio atribuído aos órgãos próprios competentes e o controlo sistemático sucessivo da gestão orçamental abrangendo a regularidade financeira, a eficiência e eficácia das despesas efetuadas.

No controlo da gestão orçamental dos serviços com autonomia administrativa e financeira, tem que ser verificado o cabimento a que se referem os n.ºs 2 e 3 do art.º 3.º da Lei n.º 8/90, bem como um controlo sistemático sucessivo.

65 Ao promover a prestação de contas, transparência, e a responsabilidade, que são princípios inerentes à boa gestão, o controlo da gestão orçamental integra-se num processo de modernização e de racionalização da administração pública, iniciado com a referida Lei n.º 8/90, que reformulou o sistema de execução orçamental, que havia sido introduzido pelas reformas de 1928-1929 a 1930-1936.

Em relação ao controlo interno a Direção-Geral do Orçamento (DGO), de acordo com a sua lei orgânica25, desempenha uma função essencial no âmbito das finanças públicas, cabendo-lhe superintender na elaboração, gestão e execução do Orçamento do Estado, na contabilidade pública, no controlo da legalidade, regularidade e economia da administração financeira do Estado e na elaboração das contas públicas.

As escolas do ensino secundário público estão sujeitas à apresentação de contas ao Tribunal de Contas, no âmbito das disposições legais emanadas deste Tribunal, e à avaliação realizada por outras entidades e serviços de inspeção, auditoria ou fiscalização integradas no SCI.

As referidas transformações ocorridas na AP com a aplicação do RAFE, que envolvem novos modelos de gestão pública, fizeram por exigir mudanças que têm evidenciado o fortalecimento do controlo interno e externo. Esta nova realidade da gestão pública, entre outros aspetos, enfatiza os ideais de transparência e rigor, ressaltando a participação e o controlo da sociedade civil sobre a administração.

Neste contexto de mudanças e ascensão do cidadão a um nível de maior participação na condução das políticas públicas, impõe-se uma maior qualificação da gestão das finanças. Esta melhoria na gestão tem implicações, sobretudo, no que se refere ao correto diagnóstico e ao processo de informação através da comunicação dos resultados das práticas e políticas públicas, de forma sistemática e consistente.