Assembleia Metropolitana

Na estrutura básica da governança interfederativa, deve estar também contemplada a existência de uma organização pública com funções técnico-consultivas, sendo que o Estatuto das Metrópoles não define se é um órgão do Estado, uma autarquia, uma empresa pública ou um consórcio público. O Estado tem liberdade para eleger a forma jurídica mais adequada a realidade da Região Metropolitana. Adicione-se também a exigência de um sistema integrado de alocação de recursos e prestação de contas, o qual tem como escopo instrumentalizar o princípio da responsabilidade comum, porém diferenciada, no qual os entes federativos são chamados a participar e colaborar na realização das funções públicas de interesse comum, de acordo com as suas peculiaridades e especificidades.

O coração da governança interfederativa é a instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil, a qual denominamos Assembleia Metropolitana. A relevância da Assembleia Metropolitana é porque se trata da instância com poderes decisórios sobre o planejamento e a gestão metropolitana que se sobrepõem às demais instâncias.

são os conselhos das cidades. Contudo, os desafios para sua eleição e composição permanecem abertos às regulamentações casuísticas por cada RM. Há que se prestar muita atenção na metodologia que irá descrever esse processo eleitoral e confirmará os grupos de interesse a serem representados, uma vez que o formato territorial da administração metropolitana exige preocupações da representatividade adequada espacialmente³¹⁹.

É comum que a representação da sociedade civil em instâncias deliberativas esteja vinculada apenas ou majoritariamente a entidades de classe ou a segmentos do mercado. Nesse sentido, o Conselho de Saúde oferece um modelo que almeja uma distribuição mais equânime na representação, pois, além dos representantes do governo, há a previsão de representantes dos prestadores de serviço, dos profissionais de saúde e dos usuários do Sistema Único de Saúde (art.1°

da Lei n° 8.412/91)³²⁰. A preocupação em assegurar a participação dos usuários foi tanta que se exige seja paritária em relação aos demais segmentos.

Para a elaboração do mecanismo de escolha dos representantes da sociedade civil na Assembleia Metropolitana, pode-se adotar a diretriz de que seja assegurada a participação paritária aos “usuários” das funções públicas de interesse comum em relação aos demais segmentos oriundos da sociedade civil.

319 FRANZONI, Júlia Ávila. HOSHINO, Thiago de Azevedo Pinheiro. Da urbanização periférica ao direito à metrópole: a Lei 13.089/2015 no reescalonamento da política urbana. In Revista Brasileira de Direito Urbanístico ‐ RBDU, Belo Horizonte, ano 1, n. 1, jul. / dez. 2015, p. 16.

320 “Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas: I - a Conferência de Saúde; e II - o Conselho de Saúde. § 1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde. § 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo. § 3° O Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e o Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems) terão representação no Conselho Nacional de Saúde. § 4° A representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências será paritária em relação ao conjunto dos demais segmentos. § 5° As Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde terão sua organização e normas de funcionamento definidas em regimento próprio, aprovadas pelo respectivo conselho.”

Outra diretriz que pode nortear a elaboração do mecanismo de escolha dos representantes da sociedade civil é a busca por atenuar o paroquialismo metropolitano que contamina as Assembleias Estaduais. Nesse sentido, é importante que a representação dos “usuários” esteja calcada na vida da Região Metropolitana e não de outras unidades territoriais.

A complexidade da composição da Assembleia Metropolitana não se esgota na escolha dos representantes da sociedade civil. O paradigma fixado pelo STF é no sentido de que os entes federativos participantes da Região Metropolitana, no caso, Estado e Municípios, são os cotitulares de maneira compartilhada do interesse metropolitano. Acrescente-se que o exercício dessa competência compartilhada deve ocorrer por meio de uma decisão colegiada, na qual se admite a atribuição de pesos diferenciados aos votos dos entes federativos.

Em razão de a Lei Complementar n° 41/2014 que definiu o modelo organizacional da Região Metropolitana de Salvador ter sido promulgada após o julgamento da ADIN n° 1842 no STF, o diploma legal criou um sistema de pesos dos votos dos entes federativos no âmbito do que denominou de Colegiado Metropolitano, o qual guarda identidade com a instância colegiada deliberativa do Estatuto das Metrópoles, exceto em virtude de não contemplar representação da sociedade civil, mas cujo exemplo é ilustrativo da complexidade do sistema de pesos dos votos.

Confira-se:

Art.7°. O Colegiado Metropolitano é a instância máxima da Entidade Metropolitana da Região Metropolitana de Salvador e somente poderá deliberar com a presença de representantes de entes da Federação que detenham pelo menos, a maioria absoluta do número total de votos, sendo que:

I – o número de votos de cada Município será proporcional à sua população, na conformidade da última contagem do censo promovido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, sendo assegurado a cada Município ao menos um voto;

II – o Estado da Bahia terá o mesmo número de votos do Município com maior população;

III – a soma dos votos mencionados nos incisos I e II deste artigo será 100 (cem).

§1° Para fins de cálculo de votos, adotar-se-ão as seguintes regras de arredondamento:

I – conservar o número escrito à esquerda da vírgula, se o algarismo à direito da vírgula for inferior a cinco;

II – aumentar uma unidade ao número escrito à esquerda da vírgula, se o algarismo à direita da vírgula for igual ou superior a cinco.

§2° A aprovação de qualquer matéria sujeita a deliberação ocorrerá por metade mais um do total de votos, calculados na forma estabelecida neste artigo, podendo o Regimento Interno prever hipóteses de quórum qualificado.

§3° Presidirá o Colegiado Metropolitano o Governador do Estado ou, nas suas ausências e impedimentos, o Vice-Governador do Estado.

Constata-se, portanto, que o diploma baiano teve como um de seus objetivos equalizar as relações entre Estado e Município-polo ao atribuir peso idêntico aos votos. Entretanto, a elaboração dessa fórmula não é simples e não há um padrão.

Ademais, tornou-se mais complexa a equação com a exigência do Estatuto das Metrópoles de representação da sociedade civil. Provavelmente, essa questão é uma das mais delicadas a ser definida pela lei instituidora de uma Região Metropolitana ou Aglomeração Urbana, sobretudo, considerando-se a competência deliberativa da Assembleia Metropolitana.

A Assembleia Metropolitana reveste-se de vital importância para a governança interfederativa porque é a instância deliberativa. Contudo, o Estatuto das Metrópoles não definiu o âmbito de sua competência, ressalvando-se a da aprovação do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado antes de o projeto de lei ser encaminhado à Assembleia Legislativa³²¹.

321 “Art. 10. As regiões metropolitanas e as aglomerações urbanas deverão contar com plano de desenvolvimento urbano integrado, aprovado mediante lei estadual. § 1^o Respeitadas as disposições do plano previsto no caput deste artigo, poderão ser formulados planos setoriais interfederativos para políticas públicas direcionadas à região metropolitana ou à aglomeração urbana. § 2^o A elaboração do plano previsto no caput deste artigo não exime o Município integrante da região metropolitana ou aglomeração urbana da formulação do respectivo plano diretor, nos termos do § 1^o do art. 182 da Constituição Federal e da Lei n^o 10.257, de 10 de julho de 2001. § 3^o Nas regiões metropolitanas e nas

O STF fixou no julgamento da ADIN n° 1842 que a titularidade do poder concedente do serviço de saneamento básico nas Regiões Metropolitanas pertence ao colegiado integrado por Estado e Municípios, o que encontra correspondência com a instância colegiada do Estatuto das Metrópoles em razão de se tratar de uma instância deliberativa. Trata-se de algo que não é usual, uma vez que a titularidade do poder concedente passa a ser de um condomínio metropolitano, o que é explicado da seguinte maneira:

A titularidade dos serviços públicos afetos à região metropolitana passa a não ser de titularidade única de um ente federado – como pretendeu as regras de divisão de competência da Constituição de 88 – quer seja do Estado quer seja dos Municípios envolvidos. Cria-se assim um novo tipo de competência, não é debatida pela doutrina constitucional, omissão que atravanca a implementação das regiões, seja metropolitana ou administrativa, no Brasil.

Trata-se de uma competência por transposição de funções entre entes federados – distintos tanto verticalmente como horizontalmente – o que implica na elaboração de leis gerais, flexíveis que acabam por ter baixa capacidade normativa, esvaziando a eficiência da organização e planejamento regionais³²².

No caso do serviço de saneamento básico, o STF definiu que se trata de serviço público, cuja titularidade é da Região Metropolitana. Quanto às demais funções públicas de interesse comum, adquire relevância o papel da lei instituidora da Região Metropolitana que tem como requisito a delimitação dos campos funcionais ou funções públicas de interesse comum.

Desse modo, a decisão sobre eventual concessão do serviço público de saneamento básico dependerá, em última instância, de deliberação da Assembleia Metropolitana. Daí a relevância de se estabelecer um quórum adequado para a

aglomerações urbanas instituídas mediante lei complementar estadual, o Município deverá compatibilizar seu plano diretor com o plano de desenvolvimento urbano integrado da unidade territorial urbana. § 4^o O plano previsto no caput deste artigo será elaborado no âmbito da estrutura de governança interfederativa e aprovado pela instância colegiada deliberativa a que se refere o inciso II do caput do art. 8^o desta Lei, antes do envio à respectiva assembleia legislativa estadual”.

322 CONTIPELLI, Ernani de Paula. MENEZES, Daniel Francisco Nagao. Os rumos das regiões metropolitanas – Comparação Itália – Brasil. In Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico – Belo Horizonte, ano 3, p. 93-104, set. 2013/fev. 2014, p. 95.