O que é um ator com poder de veto?

Segundo Tsebelis, um ator tem poder de veto quando sua vontade é necessária para a mudança do status quo legislativo¹⁰⁹, seja por previsão constitucional (caso dos atores com poder de veto institucionais), seja em virtude do jogo político (caso dos atores com poder de veto partidários)¹¹⁰. A Câmara dos Deputados no Brasil, por exemplo, é um ator com poder de veto institucional, pois a própria Constituição prevê que qualquer mudança no status quo legislativo depende de seu assentimento. Além disso, a Câmara é habitada por diversos atores com poder de veto partidários, isto é, aquelas agremiações partidárias cujos votos são necessários para alterações legislativas¹¹¹. O mesmo ocorre, por exemplo, no âmbito do Executivo brasileiro, com as

109 TSEBELIS, George. Veto Players: How political institutions work. Op. cit., p. 02.

110 Idem, ibidem, p. 79.

111 Uma observação aqui é necessária: na perspectiva de Tsebelis, os atores partidários são relevantes para a elevação da estabilidade decisória apenas quando coesos. A falta de coesão provoca o efeito inverso: a estabilidade decisória diminui. É o caso do sistema presidencialista dos EUA, em que quase toda coalizão entre Executivo e Legislativo é possível, dada a indisciplina dos partidos democrata e republicano. (Idem, ibidem, p. 84/85). No caso brasileiro, a expressiva coesão partidária na arena legislativa parece afastar a ressalva apontada, ao menos em grande medida.

devidas adaptações, já que as pastas ministeriais costumam ser distribuídas entre diversos partidos¹¹². Vale ressaltar, todavia, que a efetiva capacidade de veto do presidente pode ser questionada. Afinal, o veto presidencial formalmente previsto na Constituição pode ser derrubado por maioria absoluta dos Deputados e Senadores, conforme o art. 66, § 4º¹¹³. De todo modo, a se concordar com a classificação de Tsebelis, o presidente é um ator com poder de veto, já que a mudança do status quo legislativo não pode ignorar sua presença.

Observe-se também que o poder de veto dos atores institucionais varia conforme as circunstâncias. Sob a perspectiva de Tsebelis, mesmo um ator com poder de veto institucional pode ser absorvido pelos demais, a depender da distância ideológica entre eles¹¹⁴. É que, de acordo com a regra da absorção, um ator adicional B posicionado entre as preferências de dois atores com poder de veto A e C não torna mais difícil a quebra do status quo (ou, na linguagem de Tsebelis, a introdução de um novo ator entre atores posicionados em dois polos extremos não diminui o conjunto vencedor do status quo). Na prática, a estabilidade decisória não aumenta, pois “é impossível que A e C tenham preferências conjuntas sobre o status quo que não possam ser partilhadas por B” ¹¹⁵. Estudo empírico recente, elaborado com base em um conjunto de quase cinco mil julgamentos proferidos pelo STF entre 1988 e 2013, constatou que apenas 15% das ações diretas de inconstitucionalidade propostas por atores nacionais contra leis ou atos normativos federais foram consideradas procedentes. Segundo o trabalho, esse índice revelaria que, nesses casos, o STF foi absorvido pela coalizão majoritária autora das normas impugnadas¹¹⁶.

112 No mesmo sentido é a lição de TSEBELIS, George. Veto Players: How political institutions work. Op.

cit., p. 96: “a departure from the status quo must usually be approved by the government before it is introduced to parliament, and, at that stage, the participants in a government coalition are veto players.”

113 Constituição, art. 66, § 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 76, de 2013)

114 Tsebelis parece empregar o termo “ideologia” no mero sentido de conjunto de preferências.

115 TSEBELIS, George. Veto Players: How political institutions work. Op. cit., p. 27.

116 TOMIO, F. R. L.; ROMANELLI, S. L. T. B.; ORTOLAN, M. A. B.; CAMARGO, F. S.. Os Tribunais Constitucionais no processo decisório/legislativo: o controle abstrato/concentrado de constitucionalidade comparado (Brasil, México, Alemanha, Espanha e Portugal). In: IX ENCONTRO DA ABCP, 2014, Brasilia-DF. Anais Eletrônicos do IX Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política. São Paulo:

ABCP - Associação Brasileira de Ciência Política, 2014. v. 1. p. 1-22.

Com ainda maior razão, as circunstâncias políticas afetam o peso dos atores partidários. Se um governo antes formado por apenas um partido passa a ser liderado por dois partidos, por exemplo, parece que claro que o número de atores com poder de veto é ampliado em igual medida, pois agora o status quo somente poderá ser modificado com a anuência de ambos os partidos¹¹⁷. Um cenário interessante para os fins desta dissertação é aquele em que um partido extremista nunca é considerado para formar o governo (caso hipotético do Bloc Québécois canadense¹¹⁸). Na prática, a presença de um partido com esse perfil no Parlamento equivale a uma regra de maioria qualificada imposta à legislatura¹¹⁹. Enfim, trata-se apenas de ilustrações sobre as nuances que a teoria dos atores com poder de veto consegue capturar.

Metodologicamente, sempre conforme Tsebelis, a influência de um ator com poder de veto deve ser mensurada a partir de um processo estruturado em três passos:

em primeiro lugar, os atores com poder de veto institucionais são colocados em um espaço multidimensional; em segundo lugar, os atores com poder de veto institucionais são desmembrados em atores com poder de veto partidários (coletivos ou não); por fim, aplica-se a regra de absorção ao sistema: “se alguns dos jogadores de veto estão localizados no núcleo unanimidade dos outros, então podemos eliminá-los, porque eles não restringem o conjunto vencedor do status quo”¹²⁰.

A fim de traduzir o teste acima em termos mais concretos, Tsebelis apresenta um exemplo proveniente da Alemanha. Nesse país, segundo o autor, há duas categorias de leis. As “Zustimmungsgesetze” (ou “leis-acordo”) requerem a provação do

“Bundestag” (Câmara Baixa) e do “Bundesrat” (Câmara Alta). Já as “Einspruchsgesetze”

(ou “leis da oposição”) exigem apenas aprovação no “Bundestag”. Sob o prisma da teoria dos atores com poder veto, essas duas espécies de leis podem ou não ser equivalentes no que diz respeito à possibilidade de mudança do status quo. Tudo depende da composição partidária nas duas câmaras. Se houver uma idêntica maioria partidária em

117 TSEBELIS, George. Veto Players: How political institutions work. Op. cit., p. 79.

118 Apesar do exemplo, a história recente do Canadá mostra que o Bloc chegou a ser cortejado para compor o que seria uma inédita coalizão governista na esfera federal do país. A história será contada em maiores detalhes no capítulo atinente aos governos de Stephen Harper.

119 Tsebelis oferece o exemplo dos partidos comunistas na Europa. Cf. TSEBELIS, George. Veto Players:

How political institutions work. Op. cit., p. 80.

120 Loc. cit.

ambas as casas legislativas, as “Zustimmungsgesetze” e as “Einspruchsgesetze” não guardarão qualquer diferença entre si. O cenário muda, entretanto, se houver um controle partidário diverso em cada casa. Aqui, por óbvio, a resistência à aprovação das

“Zustimmungsgesetze” será maior, pois “o governo de coalizão composto por dois partidos terá de pedir a obter de um dos partidos oposicionistas, o que elevará para três o número de atores com poder de veto na Alemanha” ¹²¹. Embora Tsebelis não o diga, parece claro que o segundo cenário não provocaria o resultado descrito se o partido oposicionista estivesse posicionado ideologicamente entre as duas agremiações governistas (regra da absorção). Alguns poderiam argumentar que um partido em tais condições passaria a integrar a coalizão governista, não a oposição. Contudo, minha observação é especialmente válida para o cenário canadense, no qual inexistem coalizões governamentais até o presente momento¹²². Isto é: mesmo quando minoritário na Câmara dos Comuns, o partido vencedor das eleições não convida outro partido para integrarem, juntos, uma aliança governamental, ainda que haja certa proximidade ideológica entre a agremiação governista e algum partido oposicionista, caso do Partido Liberal, de centro-esquerda, em relação ao Novo Partido Democrata, de viés trabalhista. No caso canadense, portanto, o caráter minoritário não seria suficiente para constatar maior entrave ao processo decisório, pois, em alguns contextos, o menor grau de polarização ideológica faria com que um ou mais partidos oposicionistas fossem absorvidos. Em tais casos, de acordo com a teoria de Tsebelis, o governo minoritário funcionaria como governo majoritário para efeito de produção e sucesso legislativos.

Pode-se inferir também que o oposto seja verdadeiro: em contextos de intensa polarização ideológica, como a Era Harper, o status minoritário do governo passa a ser um entrave, embora não necessariamente fatal, tendo em vista a vantagem posicional do primeiro ministro e seu robusto poder de agenda.

Feitos esses esclarecimentos metodológicos, parece adequado aprofundar a clivagem presidencialismo versus parlamentarismo.

121 TSEBELIS, George. Veto Players: How political institutions work. Op. cit., p. 80.

122 O tema será desenvolvido nos dois capítulos seguintes, que tratam das instituições canadenses e das tendências recentes do cenário político do país.

2.3.2. Presidencialismo versus Parlamentarismo: há uma diferença substantiva entre