Para que a Administração Pública possa funcionar de maneira efetiva e eficaz, o seu comportamento frente ao mundo jurídico deve ser diferenciado das atividades privadas, gerando-lhe direitos e prerrogativas próprias em superioridade aos demais administrados.
Por conta disso, o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular já foi explanado ao longo do capítulo anterior, mostrando que a essencialidade repousa em poder atuar de maneira autônoma frente ao resultado que se almeja, cuja conseqüência, na maioria das vezes, será abstrata e geral em favor da coletividade.
Desta forma, este ato praticado pela Administração deve possuir atributos próprios, com a finalidade específica de delimitar o seu campo de atuação e permitir uma percepção rápida e efetiva sobre a sua função executiva, podendo ser ditos que alguns atributos se destacam (para distinção dos atos de direito privado).
Celso Antônio Bandeira de MELLO trabalha com o que deve ser entendido como atributo em favor da Administração Pública
Os atos administrativos possuem atributos típicos, inexistentes nos atos de Direito Privado.
Enquanto alguns deles acompanham quaisquer atos administrativos, outros têm cabida e razão de existir apenas nos casos em que o Poder Público expede atos que condicionam, restringem, a situação jurídica dos administrados ou, de todo modo, quando visam a propor-se como impositivo para eles. É dizer: certos, evidentemente, não comparecem nos chamados ‘atos ampliativos’, em que o Poder Público simplesmente defere aos administrados a fruição de algo que lhes amplia a esfera jurídica e em geral atende aos que foi pretendido pelos administrados (concessões, licenças, autorizações, permissões, outorgas de prêmios etc.).135
A perfeita correspondência do seu alcance vem presente na análise individualizada dos respectivos atributos, que serão, a seguir, descritos.
O primeiro atributo do ato administrativo diz respeito à presunção de legitimidade e veracidade, onde, naquela, há conformidade do ato com a lei, e, no segundo, os fatos alegados pela Administração são verdadeiros.
135MELLO, Curso de Direito Administrativo, p. 369.
E a lei é o mecanismo de apoio a este atributo, fazendo como que o ato emanado seja revestido de total aceitação no mundo jurídico, como também no mundo social.
Nas palavras de Manuel Maria DIEZ, há fundamento da presunção legal de legitimidade do ato administrativo
Se ha sostenido que el acto administrativo se presume legítimo porque contiene, en forma expresa o implícita, la afirmación de su legitimidad por parte de la misma administración que lo dicta. Por ello la presunción de legitimidad habría sido atribuída por la misma administración. El fundamento de el esta teoría reside en el hecho de concebir al acto administrativo como dotado de una eficacia que depende solamente del mismo acto y no de otra fuente. Esta teoría tampoco puede aceptarse por cuanto el acto administrativo tiene en el ordenamiento jurídico la possibilidad de su existencia, y para produzir consuecuencias jurídicas debe responder a los requisitos fijados por la ley. Por lo demás, las consuecuencias jurídicas que puede producir un acto administrativo tienen su base en la ley.136
Portanto, são verdadeiros e legítimos até prova em contrário, traduzindo-se em presunção juris tantum, pois, caso contrário, aceitar a totalidade do ato como certo verdadeiro e legítimo, sem qualquer questionamento futuro, seria permitir, em muitos casos, a adoção da arbitrariedade, já que a vontade ficaria restrita ao comportamento unilateral do agente emissor do ato.
Neste raciocínio, Augustín GORDILLO entende que
Em cambio, el acto administrativo puede ser, y frecuentemente es, producto de la sola voluntad de un individuo aislado que por ocupar um cargo o desempeñar una función adopta por sí una determinada resolución; reconocer igual presunción que la de la ley, como para exigir su inmediato cumplimiento, a cualquier acto de caulquier agente estatal que sin información ni dictamen jurídico, sin consulta, sin discusión ni debate alguno, sin fundamentación normativa ni fáctica, emita, es cosagrar el imperio de la arbitrariedad.137
Por segundo, temos o atributo da imperatividade (por alguns doutrinadores chamado de exigibilidade138), sendo que aqui há a imposição do poder público frente a terceiros, independentemente da concordância destes. Ocorre quando há obrigação de fazer ou não de fazer algo. É a coercibilidade agindo em nome do Poder Público.
Hely Lopes MEIRELLES acentua que
136DIEZ, op. cit., p. 283.
137GORDILLO, El Acto Administrativo, p. 124-125.
138Neste sentido: MELLO, Curso de Direito Administrativo, p. 370; e JUSTEN FILHO, p. 206.
A imperatividade decorre da só existência do ato administrativo, não dependendo de sua declaração de validade ou invalidade. Assim sendo, todo ato dotado de imperatividade deve ser cumprido ou atendido, enquanto não for retirado do mundo jurídico por revogação ou anulação, mesmo porque as manifestações de vontade do Poder Público trazem em si a presunção de legitimidade.139
Na seqüência, temos a auto-executoriedade, como outro atributo específico, eis que o ato administrativo pode ser posto em execução pela própria Administração Pública, independentemente de intervenção judicial. Geralmente quando há previsão legal ou caso de medida urgente.
De qualquer forma, a previsão legal torna-se indispensável para a sua presença, o que já foi acentuado anteriormente, repousando a Administração Pública nos princípios constitucionais, entre eles o da legalidade.
Marçal JUSTEN FILHO completa esta visão, afirmando que
Não há vedação radical ao uso da força pela Administração Pública, na medida em que tal seja a solução necessária para a realização do direito. Mas o uso da força deverá refletir um devido processo legal,sendo acompanhado da observância de todas as formalidades comprobatórias necessárias e das garantias inerentes ao processo. Mais ainda, não se admite o uso da força mediante a mera invocação de fórmulas genéricas indeterminadas, tais como ‘interesse público’, ‘Bem Comum’, ‘segurança pública’ etc. deve-se identificar, de modo concreto,o bem jurídico tutelado e expor o motivo pelo qual se reputa que a força deva ser utilizada.140
Muito embora a doutrina dominante atente para estes três primeiros requisitos como essenciais aos atributos do ato administrativo, podemos inserir a tipicidade,141 esta se apresentando como o quarto atributo para o ato, o que deve corresponder a uma figura prevista em lei, em atendimento ao princípio da legalidade. Serve como forma de limite ao ato praticado, principalmente para não ultrapassar a discricionariedade admitida de forma legal.
139MEIRELLES, op. cit., p. 137.
140JUSTEN FILHO, op. cit. p. 207.
141 Esta é a lição de DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 193. Segundo a autora, esta completa o seu raciocínio: “Esse atributo representa uma garantia para o administrado, pois impede que a Administração pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem que haja previsão legal; também fica afastada a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser exercida.” (p. 193). Interessante acrescentar que, segundo DI PIETRO, a tipicidade somente alcança os atos unilaterais, pois nos bilateriais, como os contratos administrativos, essencial a aceitação do particular no outro pólo da relação.
Estes atributos mostram ao aplicador que não se trata de utilização do ato administrativo ao seu bel prazer, mas sim diante de mecanismos inibidores de um excesso ou de um desbordamento de competência ou ainda de objetivo.
Tem-se que o ato administrativo exterioriza a intenção do Estado em promover a atividade essencial para cada tipo de situação, pois ele (o ato) emerge a conduta, em tese, correta a ser aplicada a cada caso.
Não é à toa que todo doutrinador administrativista insere nos seus mais variados trabalhos um capítulo, ou pelo menos um adendo sobre os atos administrativos, concepção mais basilar de toda a estrutura de direito administrativo.
Assim, sendo criada esta ferramenta de trabalho, há em favor da Administração Pública um mecanismo próprio para exteriorizar os seus atos necessários ao pleno desenvolvimento da atividade que lhe surge por força, não só da Constituição Federal, como também da legislação infraconstitucional voltada para as finalidades propostas.
E com isto cria-se uma situação em favor do administrador em zelar, por conta daquele dever-poder, de todo o resultado a ser obtido pelo trabalho desenvolvido.