Auditoria no setor público

A auditoria pública existiu em quase todos os países durante vários anos, assumindo diferentes formas, que podem ser divididas em duas vertentes: a vertente da lei comum (presente nos Estados Unidos da América, nos países da Commonwealth Britânica e em países Escandinavos), na qual o auditor tinha a responsabilidade de reportar as suas conclusões que serviriam meramente para serem feitas recomendações aos governos; e a vertente da lei Romana, na qual a auditoria ao setor público é conduzida por tribunais, como, por exemplo, Cour

des Comptes of France, Corte de Conti em Itália e Tribunal de Cuentas em Espanha, cujas

decisões tinham poder legal (Bourn, 2007).

Mais recentemente, alguns países, introduziram mudanças significativas na auditoria pública tendo como objetivo comum a auditoria do value for money. A Itália, publicou em 1994 um conjunto de legislação sobre auditoria que alargou o papel do Corte de Conti. No Reino Unido

desde a publicação da National Audict Act em 1983, foram já elaborados inúmeros relatórios visando a auditoria do value for money (Bourn, 2007).

Na senda deste pensamento, Silva (2000: 10) define a auditoria pública como “a atividade independente e objetiva, desenvolvida pelo auditor e destinada a acrescentar valor, melhorando os resultados e os processos operativos da organização”. O autor acrescenta que esta auditoria se caracteriza “por exames estruturados de políticas, programas orçamentais, atividades, projetos, funções e tarefas das organizações do Estado”. O mesmo autor refere ainda, que o objetivo é medir e informar sobre a utilização económica e eficiente dos recursos aplicados, a forma como foram atingidos os objetivos prosseguidos e sobre a conformidade legal.

Enquanto no setor privado prevalece o interesse em atestar que as contas refletem a situação económica e financeira, na administração pública, o foco está na demonstração da adequada gestão dos fundos públicos e na verificação do cumprimento da lei (Martínez & Fleixas, 2000 e Pradas, 2002).

A auditoria do value for money é entendida como auditoria à eficiência, eficácia e economia, sendo este o entendimento do National Audit Office (NAO) (Bourn, 2007).

O NAO (NAO, 2017) socorre-se, então, dos critérios da economia, eficiência e eficácia, para avaliar os gastos do governo, tendo em conta:

 Economia – minimizar os custos dos recursos utilizados, ou seja, gastar menos;

 Eficiência – verificar a relação entre os bens ou serviços prestados e as fontes utilizadas para os prestar (gastar bem);

 Eficácia – avaliar a relação entre a expectativa e os resultados alcançados (gastar sabiamente).

O value for money é alcançado quando o serviço público consegue cumprir as suas obrigações,

prestando um bom serviço a um custo baixo, através da aplicação de recursos escassos de forma eficiente, obtendo o máximo de satisfação do utente ou cliente (Silva, 2000).

São diversas as organizações que se debruçam sobre a auditoria pública, emitindo normas, promovendo a cooperação entre entidades e emanando orientações a serem tidas em conta na realização de auditorias no setor público.

A International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) é a organização

internacional que tem a seu cargo a normalização das atividades da auditoria no setor público, constituindo uma referência para os organismos que fazem auditoria externa a serviços públicos (Alves, 2013). A INTOSAI é uma organização autónoma, independente e não política, funcionando como uma organização guarda-chuva para a comunidade de auditoria pública externa (INTOSAI, 2018). As normas de auditoria desta entidade não são diretamente aplicáveis nas auditorias em entidades públicas, devendo ser adaptadas às especificidades de cada país (Alves, 2013).

Na Europa, a INTOSAI é representada pela European Organisation of Supreme Audit Institutions

(EUROSAI), a qual foi criada em 1990 e conta atualmente com 50 membros, sendo eles o Tribunal de Contas Europeu e mais 49 Entidades Fiscalizadoras Superiores de Estados Europeus, entre as quais está o TC de Portugal (EUROSAI, 2018). O objetivo da EUROSAI é promover a cooperação entre as Entidades Fiscalizadoras, encorajar a troca de informação e documentação, promover o estudo da auditoria no setor público e fomentar a harmonização de terminologias da auditoria pública (EUROSAI, 2018).

Outra entidade relevante para auditoria no setor público é o International Public Setor Accounting

Standards Board (IPSASB), o qual foi criado pela International Federation of Accountants (IFAC),

e que tem como missão trabalhar para melhorar o relato financeiro no setor público através do desenvolvimento de normas para uso nas entidades de todo o mundo (IPSASB, 2018).

Em Portugal, a OROC é a entidade com competência para “definir normas e esquemas técnicos de atuação profissional, tendo em consideração os padrões internacionalmente exigidos”, conforme estabelece a alínea r) do artigo 6º do EOROC.

Neste âmbito a OROC emite Guias de Aplicação Técnica e Normas Técnicas, tendo emitido, no âmbito da auditoria do setor público o GAT 7 – “Modelos de relatórios para entidades que aplicam o Plano Oficial de Contabilidade Pública ou Planos Oficiais de Contabilidade Setoriais” (OROC, 2018). Este GAT fornece orientações e define os modelos de relato que os ROC devem seguir nas auditorias a entidades que aplicam o POCP ou Planos Oficiais de Contabilidade Setoriais, nos períodos que se iniciem em, ou após, 1 de janeiro de 2016. Com a publicação deste guia foram revogadas as Diretrizes de Revisão/Auditoria relacionadas com o setor público, que serviam de orientação ao ROC até então (GAT 7 - “Modelos de relatórios para entidades que aplicam o Plano Oficial de Contabilidade Pública ou Planos Oficiais de Contabilidade Setoriais”). Os relatórios de auditoria no setor público têm uma importância diferente dos relatórios do setor privado, já que os usuários da informação financeira do setor público são muito mais amplos e variados e ainda, porque as administrações públicas têm que prestar contas da sua atuação perante todos os cidadãos, os quais esperam que os fundos públicos sejam geridos de forma adequada (Martínez & Fleixa, 2000). Este pensamento, também, é defendido por Marques e Almeida (2004). Segundo estes autores, os cidadãos financiam a atividade pública através dos impostos, devendo, por isso, ter acesso à informação financeira pública, cuja fiabilidade é garantida pelo relatório de auditoria. Os autores referem, ainda, que os cidadãos ao obterem informação sobre a atuação dos responsáveis políticos que elegeram, podem efetuar juízos e proceder em conformidade, caso seja necessário.

Tal como já foi referido, a auditoria no setor público pode assumir diversas classificações e modalidades. De acordo com Pradas (2002), a auditoria no setor público pode ser classificada em função do órgão que a realiza ou do objetivo da mesma. Dependendo do órgão que a realiza, a auditoria pode ser dividida em:

 Auditoria interna, quando realizada pela própria entidade ou por organismos que fazem parte da administração; e

 Auditoria externa, sendo realizada por auditores independentes (TC ou por sociedades de auditoria).

A mesma autora explica que em função do objetivo da auditoria, esta pode ser:

 Auditoria de regularidade, que inclui a auditoria de legalidade a qual é orientada para verificar o cumprimento da legalidade e a auditoria financeira, cujo objetivo é emitir uma opinião sobre a situação económica e financeira da entidade; e

 Auditoria operacional ou de gestão, a qual tem por finalidade a análise da gestão da entidade com vista a avaliar a eficácia no cumprimento dos objetivos e a eficiência na utilização dos recursos.

Casal (2001) acrescenta que, em função do objetivo, a auditoria pode, ainda, ser classificada em auditoria integrada, incluindo tanto a auditoria de regularidade como a auditoria operacional. Dentro das classificações expostas por Pradas (2002), esta refere, ainda, que se pode distinguir diferentes modalidades em função do seu alcance, entre auditoria completa ou auditoria parcial (limitada a aspetos concretos), ou em função da sua amplitude e periodicidade, entre auditoria contínua (realizada ao longo do ano e de periodicidade anual) e auditoria esporádica.

Silva (2000) refere que a eficácia da auditoria depende da correção e reformas propostas, serem, ou não, tidas em conta, isto é, se foram colocadas em prática as medidas estabelecidas pela auditoria a auditoria foi eficaz, caso contrário, a eficácia da auditoria foi nula. Aliás, num estudo elaborado por Mizrahi e Ness-Weisman (2007) sobre a eficácia da auditoria interna, medida pela capacidade de levar à correção de deficiências detetadas em municípios de Israel, ficou demonstrado que o processo de auditoria é afetado por considerações e interesses políticos, dificultando a integração da auditoria no setor público.

Um outro estudo, realizado porDesmedt, Morin, Pattyn e Brans (2017) sobre as auditorias de desempenho efetuadas pelo Tribunal de Auditoria da Bélgica, na administração federal, entre 2005 e 2010, revelou que o impacto nas entidades auditadas foi limitado. Apesar da intervenção dos auditores ser percetível, esta não provocou mudanças radicais nas entidades, sendo que o seu impacto foi mais conceptual, do que estratégico ou instrumental, não se verificando, contudo, consequências negativas sobre as entidades auditadas.