Autonomia legislativa infraconstitucional

Muito se discute acerca das limitações à autonomia legislativa dos Estados- membros no sistema federativo brasileiro. Algumas assimetrias do sistema foram abordadas por limitarem a autonomia estadual, na perspectiva das restrições ao poder de autoconstituição, o poder constituinte derivado decorrente.

Outro desafio é compreender a autonomia dos Estados-membros quanto à legislação de normas que não aquelas constitucionais, voltadas à auto-organização e constituição dos Estados.

Neste sentido, enfrentar os limites à atuação dos Estados quanto à elaboração de normas infraconstitucionais, no plano jurídico estadual, é passo necessário para identificar a natureza das matérias que a Constituição Federal reservou aos Estados, direta ou indiretamente, para a produção legislativa ordinária.

Afinal, conforme defende Fernanda Menezes de Almeida, a federação, a rigor, é um grande sistema de repartição de competências, e essa “repartição de competências é que dá substância à descentralização em unidades autônomas”. (ALMEIDA, 2010, p. 14).

A autora explica que o aspecto primordial da autonomia, a partir da etimologia do termo, indica “norma própria”. Os autores, em comum, entendem que a autonomia legislativa dos Estados envolve a capacidade de se darem as respectivas Constituições, mas também as leis pelas quais regerão o direito interno.

Entende-se, contudo, que os limites da inserção dos Estados, ao ordenamento jurídico, ainda que, no plano estadual, estará delineado pela repartição de competências que a Constituição Federal consagrou ao modelo de federalismo nacional. (HORTA, 1964 apud ALMEIDA, 2010, p. 15).

Os Estados-membros brasileiros receberam, ainda que assimetricamente, a autonomia constitutiva. Contudo, a forma como participam da repartição de competências federais, na atuação legislativa, de natureza ordinária, depende do sistema acolhido pela própria Constituição Federal. O sistema, portanto, não agride a autonomia dos Estados, apenas dimensiona o papel que terão no ordenamento jurídico nacional; o poder constituinte originário, neste caso, revelou a tendência centralizadora, nos desenhos do federalismo brasileiro, desde que reservou a maior parcela de matérias legislativas para o rol de competências privativas da União.

Acontece que a atuação parlamentar em âmbito estadual funciona, com maior veemência e regularidade, no desenrolo das competências legislativas infraconstitucionais. Note que a atuação parlamentar, no exercício da autonomia constitucional, está limitada às matérias da auto-organização, restrita ainda às assimetrias do federalismo brasileiro, que reduzem, sobremaneira, esta amplitude de atuação.

Portanto, resta, à presente pesquisa, aprofundar os limites que a repartição de competências promoveu à autonomia estadual legislativa, diante dos conceitos abertos ou indefinidos que foram colocados pela Constituição de 1988.

Ocorre que, conforme anteriormente exposto, a primeiro plano, parece que o sistema atual de repartição de competências não reservou, aos Estados-membros, porção relevante de competências legislativas e, sobretudo, de direito privado e natureza privativa.

O maior “corpo” de competências que foi reservado para o Poder Legislativo estadual, na repartição de competências atual, e que exploram as Assembleias Legislativas e os profissionais da assessoria parlamentar, são as competências concorrentes, enumeradas pelo artigo 24 na Constituição Federal.

De fato, análise mais detalhada revela que outras competências estariam implícitas no texto constitucional, a depender da articulação política dos Estados para ganharem efetividade. Este é o caso das competências remanescentes, as competências privativas implícitas e as competências delegadas, que, neste sentido, estão revestidas de subjetividade e necessitam de outro mecanismo, que não jurídico, para se efetivarem ao plano legislativo dos Estados-membros.

Fernanda Dias Menezes de Almeida (2010, p. 126) compreende que a Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a participação das ordens periféricas na produção normativa. Neste sentido, o papel dos Estados fora aparentemente alargado com a disposição das “Competências Concorrentes” (administrativas e legislativas) e das novas possibilidades previstas ao arranjo da repartição de competências.

Mônica Caggiano também enxerga as novas dimensões adquiridas pelos Estados, em virtude da organização das competências concorrentes, muito embora observe que a aparente evolução resguarda desafios, ao estipular novos limites para o entendimento dos Estados-membros no exercício da autonomia legislativa, ensejando que:

A engenhosa técnica da partilha concorrente, contudo, foi insuficiente para acalmar as perspectivas das unidades periféricas (dos Estados-Membros), como, também, a tradicional tendência centralizadora da autoridade federal, ensejando um repertório de dúvidas e debates a alcançar relevantes pontos da esfera das competências que foram partilhadas na verticalidade, abrindo uma significativa brecha à insegurança jurídica. (CAGGIANO, 2003, p. 38).

É indiscutível que o constituinte de 1988 tenha privilegiado os Estados-membros, na perspectiva do federalismo cooperativo. Acontece que a observação do modelo institucionalizado, ao longo dos anos, vem demonstrando que o sistema de repartição concorrente, colocado na Constituição de 1988, realmente instala “insegurança jurídica” na aplicação dos limites à atuação legislativa estadual.

Os debates alastram-se por relevantes pontos da esfera das competências que foram partilhadas na verticalidade. O sistema de controle concentrado de constitucionalidade acaba sobrecarregado de ações de inconstitucionalidade, movidas por diversos interessados,

desde os órgãos da sociedade civil, aos entes de direito público interno, no intuito de questionar os espaços realmente reservados aos Estados-membros no exercício das competências concorrentes.

Por outro lado, torna-se desnecessário tecer abordagem, ou fazer interpretações teleológicas, buscando encontrar, no federalismo brasileiro, um significado diferente, maior ou mais abrangente, para a competência estadual de legislar.

Na prática, a atuação parlamentar, em exercício do Poder Legislativo estadual, estará limitada pelo direito posto, ao sistema federativo consagrado pela atual Constituição de 1988. Não se faz necessário, por conta disto, levantar, através do direito comparado, ou da história do constitucionalismo brasileiro, outra visão para as competências estaduais, senão aquelas colocadas pelo federalismo constitucional consagrado hoje.

Este é o posicionamento confluente do Supremo Tribunal Federal, ao determinar que a “forma federativa de Estado” foi “elevado a princípio intangível por todas as Constituições da República” e, por isto, “não pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorístico de Federação, mas, sim, daquele que o constituinte originário concretamente adotou”. A suprema corte, validando as modificações trazidas em Emenda Constitucional reformadora, consente que o modelo atual de federalismo revela-se acentuadamente centralizado, tendo em vista o federalismo adotado pela versão originária da Constituição de 1988. (BRASIL, 2007).

4. DOS LIMITES AO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL

Após analisar as origens, evoluções, assimetrias e projeções do federalismo brasileiro, resta ponderar, diante do mencionado entendimento da Suprema Corte, sobre as competências legislativas estaduais, tomando como base o sistema de repartição de competências instituído pela Constituição Federal de 1988.

Surpreende que, aos Estados-membros, ainda restem, como consequência do modelo de federalismo original, competências residuais e competências implícitas, que não costumam ser exploradas no ambiente das Assembleias Legislativas estaduais.

Contudo, conforme exposto, a grande novidade introduzida pela Constituição de 1988 são as matérias de competência legislativa criadas pela repartição explícita das competências concorrentes (ALMEIDA, 2010). É neste rol de competências que procuram atuar as Assembleias Legislativas, e, como consequência, os parlamentares estaduais.

Sobre a legislação concorrente, Raul Machado Horta (2003, p. 357) insere que, não obstante as omissões, “alargará o domínio dos poderes reservados aos Estados e certamente abrirá aos Estados um período de atividade legislativa profundamente diverso do período de retraimento dos poderes reservados”.

Neste sentido, deduz que, no federalismo contemporâneo, a legislação concorrente tornou-se o domínio predileto para o desenvolvimento e ampliação dos poderes legislativos dos Estados-membros. É sobre este “plano normativo” que se passa a discorrer, na perspectiva do parlamentar estadual. (HORTA, 2003, p. 528).