No Brasil, a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) é um dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) (Lei 6.938/1981). Sua regulamentação se deu por meio de resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) em 1986 (Resolução CONAMA 01/1986), a qual define requisitos e etapas da AIA de projetos (além do conteúdo mínimo dos Estudos de Impacto Ambiental - EIA) e a vincula ao licenciamento ambiental de atividades. Por sua vez, o licenciamento ambiental (outro instrumento da PNMA) está regulamentado pela Resolução CONAMA 237/1997, que define que a licença ambiental dependerá do Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) para os casos de empreendimentos e atividades considerados efetiva ou potencialmente causadores de significativa degradação do ambiente (Art. 3º).
Portanto, como regulamentada no país, a AIA tem se limitado a subsidiar as decisões de aprovação de projetos de empreendimentos individuais, e não os processos de planejamento e as decisões políticas e estratégicas que os originam (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002). Segundo Teixeira (2008), a inexistência de um instrumento de avaliação ambiental que seja mais abrangente e contínuo, impede a visão geral do planejamento, acarretando problemas como o conflito pelo uso de recursos ambientais e cumulatividade de impactos. Essa deficiência também foi apontada pelo Ministério do Meio Ambiente, que relata a necessidade de um instrumento capaz de interferir nos planos e programas geradores de projetos e de avaliar impactos cumulativos (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002).
Neste contexto, dois instrumentos de abordagem estratégica começaram a ser vislumbrados no Brasil: a Avaliação Ambiental Integrada (AAI) e a Avaliação Ambiental Estratégica. A AAI surgiu no país entre 2003 e 2004 a partir de discussões conjuntas entre o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério de Minas e Energia, em decorrência de decisões do IBAMA relacionadas à necessidade de contemplar a bacia hidrográfica como área de estudo a ser considerada no âmbito do licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2011). Com sua metodologia definida, a AAI começou a ser aplicada ainda em 2004, tendo como objetivo avaliar, para uma bacia hidrográfica, os efeitos cumulativos e sinérgicos decorrentes de múltiplos aproveitamentos hidrelétricos, tanto existentes quanto potenciais (EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA, 2011), a fim de antecipar conflitos decorrentes da produção de energia elétrica no país, identificando limitações e evitando restrições ao licenciamento ambiental dos empreendimentos (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2011). No entanto, atualmente a utilização desse instrumento tem sido questionada judicialmente pelo Ministério Público Federal, que considera que a metodologia acordada inicialmente não vem sendo seguida, afastando o instrumento dos propósitos para os quais foi concebido (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2011).
Já a AAE ainda não tem sua prática consolidada no Brasil (GALLARDO; BOND, 2011). No entanto, ao longo da última década algumas instituições têm se dedicado à discussão e promoção do instrumento no país, havendo iniciativas institucionais e legislativas nos âmbitos federal e estadual para a implementação formal da AAE como um instrumento de política ambiental (OPPERMANN, 2012). A primeira dessas iniciativas institucionais data de 1994 e foi resultado de esforços do Conselho Estadual do Meio Ambiente do Estado de São Paulo (CONSEMA) em melhorar o sistema de avaliação de impactos ambientais do estado (SÁNCHEZ, 2008). A segunda iniciativa foi do Ministério do Meio Ambiente (MMA) e merece destaque, em especial, em função dos espaços de discussão sobre a AAE que foram proporcionados naquele momento. Dessa iniciativa resultou um material produzido pelo MMA sobre o instrumento. Nele, a AAE está definida como:
um instrumento de política ambiental que tem por objetivo auxiliar, antecipadamente, os tomadores de decisões no processo de identificação e avaliação dos impactos e efeitos, maximizando os positivos e minimizando os negativos, que uma dada decisão estratégica – a respeito da implementação de uma política, um plano ou um programa – poderia desencadear no meio ambiente e na
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Neste contexto, dois instrumentos de abordagem estratégica começaram a ser vislumbrados no Brasil: a Avaliação Ambiental Integrada (AAI) e a Avaliação Ambiental Estratégica. A AAI surgiu no país entre 2003 e 2004 a partir de discussões conjuntas entre o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério de Minas e Energia, em decorrência de decisões do IBAMA relacionadas à necessidade de contemplar a bacia hidrográfica como área de estudo a ser considerada no âmbito do licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2011). Com sua metodologia definida, a AAI começou a ser aplicada ainda em 2004, tendo como objetivo avaliar, para uma bacia hidrográfica, os efeitos cumulativos e sinérgicos decorrentes de múltiplos aproveitamentos hidrelétricos, tanto existentes quanto potenciais (EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA, 2011), a fim de antecipar conflitos decorrentes da produção de energia elétrica no país, identificando limitações e evitando restrições ao licenciamento ambiental dos empreendimentos (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2011). No entanto, atualmente a utilização desse instrumento tem sido questionada judicialmente pelo Ministério Público Federal, que considera que a metodologia acordada inicialmente não vem sendo seguida, afastando o instrumento dos propósitos para os quais foi concebido (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2011).
Já a AAE ainda não tem sua prática consolidada no Brasil (GALLARDO; BOND, 2011). No entanto, ao longo da última década algumas instituições têm se dedicado à discussão e promoção do instrumento no país, havendo iniciativas institucionais e legislativas nos âmbitos federal e estadual para a implementação formal da AAE como um instrumento de política ambiental (OPPERMANN, 2012). A primeira dessas iniciativas institucionais data de 1994 e foi resultado de esforços do Conselho Estadual do Meio Ambiente do Estado de São Paulo (CONSEMA) em melhorar o sistema de avaliação de impactos ambientais do estado (SÁNCHEZ, 2008). A segunda iniciativa foi do Ministério do Meio Ambiente (MMA) e merece destaque, em especial, em função dos espaços de discussão sobre a AAE que foram proporcionados naquele momento. Dessa iniciativa resultou um material produzido pelo MMA sobre o instrumento. Nele, a AAE está definida como:
um instrumento de política ambiental que tem por objetivo auxiliar, antecipadamente, os tomadores de decisões no processo de identificação e avaliação dos impactos e efeitos, maximizando os positivos e minimizando os negativos, que uma dada decisão estratégica – a respeito da implementação de uma política, um plano ou um programa – poderia desencadear no meio ambiente e na
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sustentabilidade do uso dos recursos naturais, qualquer que seja a instância de planejamento. (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002, p. 13)
Outras iniciativas que merecem destaque são: a recomendação feita pelo Tribunal de Contas da União (TCU) para o uso da AAE na elaboração dos Planos Plurianuais (PPA) (acórdão 464/2004); a previsão do uso da AAE na avaliação de planos, programas, projetos e políticas públicas setoriais no estado da Bahia (Decreto n° 11.235/2008); a elaboração de uma minuta tratando do uso da AAE em âmbito federal, feita pelo Ministério do Meio Ambiente e aberta para consulta pública em 2010; a indicação, no Plano Estadual de Mudanças Climáticas do Estado de São Paulo, para o uso da AAE com o objetivo de integrar as questões ambientais e sociais na elaboração de políticas, planos e programas (Decreto n° 55.947/2010). A descrição destas e de outras iniciativas institucionais no Brasil são apresentadas e discutidas por Oppermann (2012).
O quadro brasileiro, no entanto, mostra limitações quanto à exploração do potencial do instrumento (OPPERMANN; MONTAÑO, 2011) e, apesar delas, o Brasil ainda não conta com diretrizes técnicas ou definição legal que guiem a prática da AAE. Mesmo assim, a AAE vem sendo aplicada por instituições e agências ambientais federais e em alguns estados do país, muitas vezes objetivando dar suporte ao licenciamento (OPPERMANN, 2012). Seu uso também vem sendo difundido no país por meio de agências multilaterais de desenvolvimento que têm a elaboração da AAE como um de seus instrumentos de salvaguarda para a aprovação de solicitações de financiamento (PELLIN et al., 2011). Completa este quadro a utilização da AAE por iniciativa de grupos privados, que buscam antecipar possíveis conflitos ao longo da avaliação de impactos de seus projetos (MALVESTIO; MONTAÑO, 2013).
O país possui, portanto, um histórico de práticas de AAE, porém, não atreladas a exigências legais, o que confere às AAEs brasileiras um certo caráter “voluntário” (SÁNCHEZ, 2008). Para Oliveira, Montaño e Souza (2009), essas AAEs foram elaboradas de maneira informal e desarticulada. Além disso, o uso do instrumento sem uma base que estabeleça de modo consistente os objetivos que se esperam alcançar com a sua aplicação pode levar a conceituações e visões divergentes, contribuindo para uma prática inconsistente (OPPERMANN; MONTAÑO, 2011).
Outro aspecto que merece destaque no contexto das práticas brasileiras é a aplicação da AAE para grandes projetos de infraestrutura, os chamados "projetos estruturantes" (LEMOS, 2011; OPPERMANN, 2012). Nestes casos, a AAE tem tido como foco preencher
lacunas do licenciamento ambiental, fazendo-se uso de metodologia semelhante à da AIA de projetos (KIRCHHOFF, 2006; LEMOS, 2011; PELLIN et al., 2011; SÁNCHEZ; SILVA- SÁNCHEZ, 2008).
Segundo Lemos (2011), que avaliou as práticas brasileiras de AAE ligadas ao Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR NACIONAL), a lógica empregada nessas avaliações é a mesma lógica dos EIAs, inexistindo considerações sobre questões e alternativas de fato estratégicas. De acordo com os levantamentos feitos por Oppermann (2012), no entanto, praticantes da AAE apontaram que o uso do instrumento para projetos estruturantes é uma tentativa de adaptá-lo ao contexto brasileiro, já que esses projetos envolvem grandes regiões e questões de caráter político, econômico, social e ambiental.
Além dessas características, Oppermann (2012) também apontou como limitantes da prática da AAE os seguintes aspectos: I. uso do instrumento pouco voltado para a inserção de questões ambientais no processo de planejamento; II. processos de avaliação longos e custosos; III. ausência de um guia metodológico que oriente a aplicação da AAE; IV. dificuldades na obtenção de dados e informações para a elaboração da AAE; V. carência de profissionais com conhecimento técnico do instrumento, e VI. o fato de a questão ambiental ainda ser percebida como um empecilho para o desenvolvimento. Por outro lado, a autora também menciona pontos positivos da prática, já que o uso da AAE contribuiu, em algumas ocasiões, para a melhora da comunicação entre instituições, tendo concluído que a prática, mesmo não seguindo todos os preceitos e boas práticas da AAE, é importante para fomentar a reflexão sobre o instrumento no contexto brasileiro.
A adoção e implementação da AAE como um instrumento eficaz, então, tem sido um desafio (OPPERMANN, 2012), demandando investimentos e recursos, seja no domínio técnico, seja no político (OLIVEIRA; MONTAÑO; SOUZA, 2009). Segundo Oliveira, Montaño e Souza (2009), o domínio técnico/conceitual do instrumento é de vital importância para se garantir que a AAE seja incorporada no processo decisório como um valor, cumprindo o seu objetivo de instrumento de planejamento, e não como uma ferramenta isolada e desvinculada do processo, como muitas vezes a AIA de projetos (mais especificamente o Estudo de Impactos Ambientais) e o licenciamento ambiental são percebidos.
A necessidade de se estabelecer a AAE em bases sólidas se torna ainda mais importante em função das dificuldades que podem ser observadas no cenário brasileiro, como:
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lacunas do licenciamento ambiental, fazendo-se uso de metodologia semelhante à da AIA de projetos (KIRCHHOFF, 2006; LEMOS, 2011; PELLIN et al., 2011; SÁNCHEZ; SILVA- SÁNCHEZ, 2008).
Segundo Lemos (2011), que avaliou as práticas brasileiras de AAE ligadas ao Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR NACIONAL), a lógica empregada nessas avaliações é a mesma lógica dos EIAs, inexistindo considerações sobre questões e alternativas de fato estratégicas. De acordo com os levantamentos feitos por Oppermann (2012), no entanto, praticantes da AAE apontaram que o uso do instrumento para projetos estruturantes é uma tentativa de adaptá-lo ao contexto brasileiro, já que esses projetos envolvem grandes regiões e questões de caráter político, econômico, social e ambiental.
Além dessas características, Oppermann (2012) também apontou como limitantes da prática da AAE os seguintes aspectos: I. uso do instrumento pouco voltado para a inserção de questões ambientais no processo de planejamento; II. processos de avaliação longos e custosos; III. ausência de um guia metodológico que oriente a aplicação da AAE; IV. dificuldades na obtenção de dados e informações para a elaboração da AAE; V. carência de profissionais com conhecimento técnico do instrumento, e VI. o fato de a questão ambiental ainda ser percebida como um empecilho para o desenvolvimento. Por outro lado, a autora também menciona pontos positivos da prática, já que o uso da AAE contribuiu, em algumas ocasiões, para a melhora da comunicação entre instituições, tendo concluído que a prática, mesmo não seguindo todos os preceitos e boas práticas da AAE, é importante para fomentar a reflexão sobre o instrumento no contexto brasileiro.
A adoção e implementação da AAE como um instrumento eficaz, então, tem sido um desafio (OPPERMANN, 2012), demandando investimentos e recursos, seja no domínio técnico, seja no político (OLIVEIRA; MONTAÑO; SOUZA, 2009). Segundo Oliveira, Montaño e Souza (2009), o domínio técnico/conceitual do instrumento é de vital importância para se garantir que a AAE seja incorporada no processo decisório como um valor, cumprindo o seu objetivo de instrumento de planejamento, e não como uma ferramenta isolada e desvinculada do processo, como muitas vezes a AIA de projetos (mais especificamente o Estudo de Impactos Ambientais) e o licenciamento ambiental são percebidos.
A necessidade de se estabelecer a AAE em bases sólidas se torna ainda mais importante em função das dificuldades que podem ser observadas no cenário brasileiro, como:
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a menor importância recebida pela variável ambiental nos momentos de decisão quando comparada às variáveis social e econômica (OLIVEIRA; MONTAÑO; SOUZA, 2009), excessiva centralização do quadro institucional, dificultando a articulação local (GLASSON; SALVADOR, 2000) e irrisória participação pública nos processos de avaliação (COSTA; BURSZTYN; NASCIMENTO, 2008). Essas características reforçam a necessidade da abordagem estratégica no planejamento brasileiro, como apontado por Gallardo e Bond (2011) para o contexto da cana-de-açúcar e uso do solo e por Pizella e Souza (2012) para a introdução de organismos geneticamente modificados no país.