2.2. A Estratégia Europeia para o Emprego
2.2.7. Avaliação da aplicação da EEE em Portugal com base nos indicadores comuns59
Para aquilatar da pertinência das recomendações comunitárias estudou-se a posição de Portugal em comparação com a média comunitária – a 15 e a 25, sempre que possível – bem como com o conjunto dos países da variante mediterrânica – Grécia (EL), Espanha (ES) e Itália (IT) -do modelo continental (Esping-Andersen), com a França (FR) e a Alemanha (DE) – os dois maiores países do modelo continental e com três outros países: a Dinamarca (DK) e a Holanda (NL), considerados por Ferrera, Hemerijck e Rhodes (2000), dois casos de sucesso no âmbito do modelo nórdico e a Irlanda (IE), que estes autores consideram o caso de sucesso do modelo anglo-saxónico.
Os gráficos, que integram o anexo estatístico, confirmam, em geral, a razoabilidade das recomendações feitas a Portugal, muito embora na recomendação respeitante aos imigrantes, ainda que possível em valor absoluto, pareça ser de discutível fundamentação em termos relativos.
De facto:
• As taxas de emprego dos 20 aos 64 anos e dos 25 aos 54 anos são superiores à média comunitária – quer a 15, quer a 25 – bem como às da generalidade dos países estudados com excepção da NL e da DK;
• A taxa de emprego dos 15 a 24 anos é inferior à da UE15 e às da DE, da DK, da IE, da IT e da NL;
• Verificou-se, entre 2002 e 2003 uma redução drástica da idade de saída das mulheres do mercado de trabalho;
• O peso do total do emprego atípico no total do emprego é superior à média comunitária e ao da generalidade dos países analisados, sendo apenas superado pelo da ES e da NL;
• A diferença entre as taxas de emprego de nacionais da UE e não-nacionais da UE é inferior à média comunitária e à da generalidade dos países considerados;
• A diferenciação salarial entre homens e mulheres é, em Portugal, favorável ás mulheres na administração pública mas muito desfavorável a estas no sector privado, onde apresenta o valor mais elevado de todos os países estudados;
• A participação em educação e formação tem em Portugal, em todos os escalões etários, o valor mais baixo do conjunto analisado;
• Excepto quanto à EL, quer a despesa pública, quer o investimento patronal em formação profissional contínua os valores mais baixos, o que se reflecte no nível muito baixo de participação na formação profissional contínua;
• Apesar da despesa pública em educação ser superior à de todos os agregados estudados com excepção da DK, a despesa pública em políticas activas de mercado de trabalho é das mais baixas – apenas superior à da EL e da IT – o que se traduz na mais baixa taxa de participação em aprendizagem ao longo da vida, excepto quanto àqueles dois Estados-Membros, muito embora a situação se altere quando as políticas activas de mercado de trabalho são ponderadas com a taxa de desemprego (ver quadro 4.2 deste Relatório)
• Os indicadores sobre cuidados às crianças situam-se abaixo da DK, da FR e da NL para o grupo dos 0-2 anos, mas abaixo de todos os países no grupo etário que vai dos 3 anos à idade de início da escolarização obrigatória;
• A percentagem de activação dos desempregados de longa duração (DLD) é a mais baixa das analisadas;
• As percentagens – quer de jovens, quer de adultos desempregados – que não beneficiaram de aconselhamento intensivo ou apoio na procura de emprego é mais baixa dos valores analisados;
• As percentagens de jovens e de adultos desempregados a quem não foi oferecida uma nova oportunidade de formação, de trabalho, de estágio, de emprego ou outra medida de empregabilidade são, respectivamente, a segunda e a terceira mais elevadas dos países estudados.
Assim, há que concluir que, de uma forma geral, os indicadores comparativos confirmam, excepto nos casos e pelas razões mencionadas, a razoabilidade das recomendações feitas a pela Comissão a Portugal.
Por último, sublinhe-se que o relatório Kok (2003: 15; 21; 25; 26; 29; 30; 32; 41; 50-51; 52-55), sobre a política de emprego, contém uma avaliação da aplicação da EEE em Portugal cujas críticas se centram nos mesmos aspectos que os serviços da Comissão Europeia identificaram e foram acima brevemente analisados.
2.3. A EEE e a Estratégia para o Emprego da OCDE
Tem sido discutida (Casey, 2004; Visser, 2005) a questão de saber o que assemelha e o que distingue a EEE da Estratégia para o emprego da OCDE, tendo mesmo sido proposta uma comparação entre as dez linhas de orientação desta organização com um conjunto de decisões e de orientações comunitárias que se seguiram ao Livro Branco Crescimento, Competitividade e Emprego, de 1993.
Tabela 2.2.
Estratégias de Emprego Comparadas
Recomendações da OCDE Equivalentes da Estratégia Europeia Políticas macro-económicas, conjugadas
com boas políticas estruturais, deviam incentivar o crescimento sustentável (isto é, não inflacionário)
Estabilidade e Pacto de Crescimento; BEPGs
Melhorar as estruturas para realçar a criação e a difusão do conhecimento tecnológico
White Paper de 1993, Declaração de Cardiff (flexibilidade do produto e do mercado de capital), Declaração de Lisboa, Alvo de Barcelona (R&D), Pilar do empreendimento das Guidelines do Luxemburgo, área 1 das guidelines de 2004 Aumento da flexibilidade do horário de
trabalho Pilar da Adaptabilidade do Luxemburgo, área 1 das guidelines de 2004 Eliminar os impedimentos à criação e
expansão de empresas Pilar do empreendimento, área 1 das guidelines de 2004 Tornar os salários e custos mais flexíveis
para reflectir as condições locais e os níveis de habilidades individuais, particularmente dos trabalhadores jovens
Não nas guidelines do Luxemburgo, White Paper de 1993 e nas conclusões do encontro no Luxemburgo; indicações similares repetidas em BEPGs
Reformar as garantias de segurança no emprego inibidoras da expansão do emprego no sector privado
Pilar da adaptabilidade das guidelines do Luxemburgo (com referência especial aos contratos a termo e part-time), área 2 das guidelines de 2004
Fortalecer a ênfase das políticas activas do mercado laboral e reforçar a sua efectividade
Pilar da empregabilidade e activação, prioridade das guidelines do Luxemburgo, área 2 das guidelines de 2004
Melhorar as habilidades laborais e as competências através de mudanças globais na educação e sistemas de formação
Pilar da empregabilidade, da aprendizagem ao longo da vida e da adaptabilidade; pilar do empreendimento das guidelines do Luxemburgo, área 3 das guidelines de 2004 Reformar o desemprego e os benefícios
associados e fixar sistemas que não permitam a perseguição da despesa dos mercados de trabalho eficientes
Pilar da empregabilidade, “make work pay”, regularizar o trabalho não declarado, empreendimento e aumento das prioridades das guidelines do Luxemburgo, área 2 das guidelines de 2004
Realçar a competição dos produtos de mercado para reduzir as tendências monopolísticas e enfraquecer os mecanismos de entrada e saída.
Declaração de Cardiff; Declaração de Lisboa; BEPGs
Fonte: Casey, 2004: 334, cálculos baseados em OCDE (1999: 9), CEC (1997b, 2004).
Um segundo tipo de análise possível consiste em comparar as propostas substantivas feitas por uma e por outras estratégias.
Quadro 2.7.
Comparação entre a EEE e a Estratégia para o Emprego da OCDE
Domínio EEE OCDE
Promoção do emprego Políticas activas de emprego
Políticas activas de emprego
Qualidade do emprego Questão relevante Questão periférica Estratégia de mudança para
os mercados de trabalho
Centrada no reforço da adaptabilidade negociada, sem excluir a flexibilização externa e numérica
Centrada na flexibilização externa e numérica, sem excluir a promoção da adaptabilidade negociada Participação dos parceiros
sociais
Considerada desejável e relevante
Questão secundária
Inclusão dos grupos de risco
Muito relevante Questão periférica
Política salarial Centrada nos custos totais do trabalho
Centrada na moderação salarial
Sistema de protecção social Potencial factor de
produção Potencial travão da competitividade Dispersão de rendimentos Questão relevante Questão periférica Relação entre emprego e
protecção social
Aumento do emprego favorece a sustentabilidade financeira dos sistemas de protecção social
Protecção social excessiva no desemprego constitui um travão potencial à empregabilidade Método de coordenação ou reprodução Método aberto de coordenação Comparação com um padrão predefinido Objectivos quantificados Nalguns domínios e
definidos por acordo entre pares
Inexistentes
Uma outra comparação entre estas duas estratégias baseia-se nas formas de aprendizagem e nos processos de reprodução que caracterizam uma e outra estratégias (Visser, 2004).
No que respeita aos processos de reprodução preconizados por cada uma das estratégias, distingue-se entre processos “contextualizados” – os que incluem “consulta intensiva para fixar e mudar padrões”, “objectivos total ou parcialmente modificáveis” e “ampla retroacção quanto à aplicação” – e os processos “descontextualizados”, em que a reprodução se baseia “num modelo pré-existente de excelência sem grande atenção às condições locais e ao alcance da interpretação local”
(os fins são dados) e toda a atenção pode ser concentrada na procura das soluções adequadas (os meios para os fins)” – e os processos “reflexivos”, quando o problema é mal conhecido, ou existe desacordo quanto à sua importância e, portanto, “a descoberta dos meios e dos fins fazem parte do processo de aprendizagem” (Visser, 2005: 180). Com base nestes critérios, propõe a seguinte comparação entre a EEE e a Estratégia para o Emprego da OCDE.
Quadro 2.8.
Tipos de aprendizagem e de reprodução
Tipo de reprodução
Descontextualizada Contextualizada Adaptativa Estratégia para o Emprego da OCDE EEE Tipo de
aprendizagem
Reflexiva ? EE para a Inclusão Social
Fonte: Visser, 2005: 180