Avaliação de políticas educacionais

A flexibilidade, agilidade, eficiência, eficácia, relevância e produtividade se tornaram inerentes às instituições universitárias com as novas diretrizes do século XX e início do XXI. Nesse sentido, a avaliação das ações do governo no âmbito da educação superior objetivou “a redução e controle dos gastos públicos, a melhoria na qualidade dos serviços públicos, adoção de modelos de avaliação de desempenho, novas formas de controle do orçamento público e descentralização administrativa” (TENÓRIO; ANDRADE, 2009, p. 33).

O desenho das políticas públicas se preocupa com o desenvolvimento econômico e a inclusão política e social, independente da realidade orçamentária de recursos escassos. Souza (2006, p. 20) ressalta que do “ponto de vista da política pública, o ajuste fiscal implica na adoção de orçamentos equilibrados entre receita e despesa com restrições à intervenção do Estado na economia e nas políticas sociais.”

As políticas educacionais brasileiras redistributivas ou assistenciais dependem da transferência de recursos das esferas superiores para o nível local, enquanto as descentralizadas buscam promover o desenvolvimento educacional pela participação cidadã. Nessa perspectiva, a avaliação de políticas educacionais emerge de um contexto que reflete as transformações da sociedade contemporânea, marcada pela reestruturação produtiva do capitalismo e a concomitante reforma do Estado. Tais transformações deram nova feição às políticas educacionais, via programas de estabilização monetária, ajuste estrutural, reformulação do papel do Estado e redesenho das políticas públicas (SOUZA, 2013, p. 13).

Para Souza (2006, p. 26), a política pública educacional é o “campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações”. Após formuladas, as políticas públicas “desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informação e pesquisas. Quando postas em ação, são implementadas, ficando submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliação” (SOUZA, 2006, p. 26).

Sob a égide do incrementalismo, as “decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das políticas atuais” (SOUZA, 2006, p. 29). Por isso, mantêm-se as estruturas governamentais e não disponibilizam recursos às políticas excluídas da agenda.

O termo avaliação surgiu nas universidades brasileiras, em 1983, relacionado à gestão e “disseminação de conhecimentos a partir de dados institucionais” com o Programa de Avaliação da Reforma Universitária (PARU), segundo Tenório e Andrade (2009, p. 38).

Em 1985, o MEC criou a Comissão Nacional de Reformulação da Educação Superior para subsidiar a avaliação permanente do sistema educacional brasileiro, mas não definiu os parâmetros avaliativos de organização da educação superior e da política de alocação de recursos. Com o Programa Nacional de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB), em 1994, buscou-se um modelo de avaliação centrado na graduação (TENÓRIO; ANDRADE, 2009).

Até 2003, a avaliação da educação superior pública e privada ocorria pela Avaliação Institucional (AI), Avaliação das Condições de Ensino (ACE) e Exame Nacional de Cursos (ENC). A Lei nº 10.861/2004 criou o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) para melhorar os mecanismos de avaliação adotados pelo Estado e aperfeiçoar a qualidade da educação superior (TENÓRIO; ANDRADE, 2009).

Para tanto, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) e a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES) realizam o Censo da Educação Superior das instituições, cursos e desempenho dos estudantes cadastrados. Os resultados avaliam a qualidade das instituições, os cursos e a formulação de políticas públicas educacionais voltadas para a eficácia acadêmica e social das ações.

Quanto à classificação dos sistemas de ensino superior, Trow (1970) apud Arruda (2011) definiu três categorias: sistema de elite, com a taxa de escolarização até 15%; sistema de massa, cuja taxa é de 15 a 33%; e sistema universal com taxa de 33 a 40%.

Em 2011, no Brasil predominou o sistema de elite, apesar da evolução das matrículas de graduação, apenas “12,9% da população brasileira [...] de 18 a 24 anos estavam matriculadas neste nível de ensino” (ARRUDA, 2011, p. 504). Enquanto isso, a taxa de matrícula de jovens dessa faixa etária na Argentina, Costa Rica, Equador e Venezuela superaram 20% e no Chile, Peru e Uruguai oscilaram entre 15% e 20% (GUERRA, 2006).

Além da desigualdade no índice de atendimento brasileiro entre as regiões do país, cujas taxas de escolarização líquida na educação superior no Sul (17,1%), Sudeste (14%) e Centro‐Oeste (14%) foram acima da média brasileira (12,1%), enquanto nas regiões Nordeste (6,5%) e Norte (6,9%) ficaram abaixo (ARRUDA, 2011). A taxa de escolarização líquida identifica o percentual da população de determinada faixa etária matriculada no nível de ensino adequado a tal faixa.

Nos anos 1990, o percentual da população adulta com formação superior correspondeu a 8% no Brasil, 32% na Coreia, 28% na Espanha, 55% na Rússia e 13% no Chile (SILVA FILHO; HIPÓLITO, 2009). Entre 2003 a 2013, 9.306.877 pessoas concluíram o ensino superior, ou seja, 5% da população brasileira de 2013 sob o cenário de um país onde apenas 11% possuíam este nível de formação conforme o Censo 2010 realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (BRASIL, 2015). Além disso, a renda média da população era insuficiente para pagar as mensalidades em faculdades particulares e as vagas nas universidades públicas eram limitadas.

Em 2013, as taxas de emprego para os formados com ensino superior no Brasil (85%) foram maiores que nos países da OECD (83%), ou seja, a probabilidade estar empregado no Brasil dependeu de ter a formação em curso superior. A população entre 25 e 64 anos apresentou a taxa de emprego de 14 pontos percentuais e o salário 157% maior que dos formados no ensino médio.

No mesmo ano, as taxas de escolarização do ensino superior brasileiro chegaram a 9% entre a população de 55 e 64 anos e 13% entre 25 e 34 anos de idade. Na faixa etária de 25 a 64 anos, o percentual de conclusão do ensino superior de 12% ficou abaixo da média dos países da OECD (32%) e do G20 (26%), conforme o relatório Education at Glance de 2013 da OECD.

Nesse contexto, a identificação e a quantificação dos resultados de uma política podem ser mensuradas por indicadores divididos em três categorias: i) indicadores de eficiência, que relacionam os insumos e os produtos em uma combinação ótima de recursos para produzir determinado produto ao menor custo, sendo o custo por aluno o mais usual; ii) indicadores de produtividade, comparam os recursos utilizados com os produtos obtidos (proporções entre alunos, professores e funcionários), isto é, relaciona os insumos e produtos medidos em unidades físicas; e iii) indicadores de eficácia, demonstram o grau de consecução das metas da instituição no ensino, pesquisa, extensão ou combinação, como a taxa de sucesso na graduação (BRASIL, 2002).

Boynard (2013) segrega a avaliação em três categorias: os indicadores insumo para medir a disponibilidade de recursos humanos, financeiros ou equipamentos alocados (custo corrente/aluno equivalente, aluno tempo integral/funcionário equivalente e funcionário equivalente/professor equivalente); os indicadores processo, que traduzem o esforço operacional de alocação de recursos humanos, físicos ou financeiros, em medidas

o grau de envolvimento discente com pós-graduação); e os indicadores resultado, vinculados aos objetivos finais, permitem avaliar a eficácia do cumprimento das metas (grau de participação estudantil, conceito Capes e a taxa de sucesso na graduação).

Schwartzman (1994) sugere a avaliação das universidades por três tipos de indicadores: simples, expressos em termos absolutos (número de professores, área construída); de desempenho, requerem um padrão ou objetivo para comparação e são relativos (custo por aluno, relação aluno/professor); e gerais, criados fora da instituição, baseados em estatísticas gerais ou opiniões de especialistas (avaliação dos programas de pós-graduação realizada pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Capes).

Os indicadores avaliam a alocação dos recursos financeiros e humanos, o tempo de contratação de serviços e adesão de agentes na execução dos programas, e os produtos, serviços e benefícios que chegam à sociedade. Os indicadores com detalhamento geográfico ou sócio demográfico adequado geram informações úteis aos gestores. Aliás, cada política pública ou etapa do programa (planejamento, implementação, execução) exige indicadores específicos à sua gestão, dificultando a adoção “de modelos padronizados e aplicáveis em qualquer situação” (JANNUZZI, 2014, p. 34).

O gerenciamento do número de cursos, disciplinas, alunos, técnico-administrativos e docentes em uma universidade, a partir de uma base de dados, favorecem o planejamento e a avaliação por meio de indicadores de desempenho, segundo Paul e Wolynec (1990).

A aquisição, coleta, classificação, análise, interpretação e disseminação de indicadores apropriados quantificam a eficiência e a efetividade de ações, subsidiam a avaliação da política implementada e medem o desempenho de forma a prevenir ou corrigir as possíveis distorções.