AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS E POLÍTICAS PÚBLICAS

Nas últimas décadas a administração pública tem perdido legitimidade, especialmente em democracias consideradas imaturas, como é o caso da maioria dos países da américa latina (DANI et. al., 2018).

Em um contexto de crescentes incertezas, segundo Trevisan e Van Bellen (2008), muitas abordagens e teorias buscam entender as diversas formas de gestão e da formação das políticas públicas. Para Caracelli (2000), a pesquisa em avaliação assumiu, no início do século XXI, o papel de investigar os complexos problemas enfrentados pela sociedade.

Porém, a pesquisa em avaliação pode ser considerada um conjunto de ferramentas de pesquisa que poder ir além da identificação de problemas e a proposição de soluções, além disso, pode indicar mudanças que tragam melhorias às políticas e aos programas públicos (BECHELAINE; CKAGNAZAROFF, 2014).

Dessa forma, a avaliação de políticas, programas e planos governamentais não pode ser considerada o objetivo final, e sim uma ferramenta para melhorar a eficiência dos gastos públicos, o gerenciamento de qualidade e do controle social da eficiência e eficácia das ações governamentais (CENEVIVA; FARAH, 2012).

Segundo Cunha (2018), nos dias de hoje há uma concordância na literatura de que os motivos para realizar estudos de avaliação de políticas e programas públicos estão relacionados à mudança e modernização da administração pública, mesmo que em alguns países isso ainda seja apenas um desejo.

Do ponto de vista cronológico, a prática da avaliação de programas e políticas públicas começou a difundir-se nos anos 1960 e atualmente passa por um processo de disseminação e diversificação teórica e metodológica. Nesse período, segundo Faria (2005), a principal preocupação estava na definição do conceito de políticas públicas e na análise dos diversos atores intervenientes nesses processos, estatais ou não.

Segundo Moro (2009), a crise do petróleo do início dos anos 1980, somada à crise econômica dos países do ocidente, forçou os governos a reduzirem a expansão de políticas públicas e passarem a focar na redução do déficit público, contexto no qual transformou o papel do Estado e criou um dos modelos da administração pública

chamada New Public Management⁴ (NPM). Nesse modelo, o papel do Estado mudou de simplesmente executar a ser liderar e orientar, e o objetivo da avaliação passou, a partir desse momento, a ser um instrumento de racionalização da despesa pública.

Consonantes, Gussi e Oliveira (2013) afirmam que na NPM, o Estado assumiu um papel estratégico de articulação e orientação, além de ter compartilhado a sua autoridade de polícia. Ainda, o Estado teria delegado competências para organizações, com o objetivo de formar uma rede para a promoção de sinergia entre as ações que deveriam ser implementadas pelos governos e seus aliados.

Já a partir dos anos de 1990, segundo Serapioni (2016), a avaliação foi difundida por quase todos os países no continente europeu, resultado da pressão exercida pela UE, que causou uma grande mobilização de recursos, tanto financeiros quanto humanos e demandaram o monitoramento e também a avaliação dos seus resultados.

Ainda, segundo Iacovino, Barsanti e Cinquini (2015), nas últimas décadas, as instituições públicas foram fortemente transformadas, em decorrência da necessidade de se evoluir e se adaptar aos novos contextos sociais, econômicos e políticos da sociedade pós-industrial.

Complementarmente, para Faria (2013) a maior parte dos estudos sobre a eficiência, a eficácia e a efetividade das políticas públicas implementadas no Brasil até a década de 1980 era constituída de análises macrossociológicas sobre o Estado, como os efeitos de suas políticas sobre diferentes aspectos da sociedade brasileira, como a formação da nação e de classes sociais, por exemplo.

Nesse sentido, para Oliveira e Pisa (2015), a partir dos anos 1990 se observou uma reestruturação do Estado, com o intuito de torná-lo mais orientado para os aspectos sociais, visando consolidar uma nova relação com a sociedade. A partir dessa nova relação estabelecida, evoluiu-se então para a noção de governança, que se refere à capacidade do Estado de implementar as políticas necessárias para o alcance dos objetivos comuns e pressupõe o aperfeiçoamento dos meios de interlocução com a sociedade, ao passo que sejam promovidas ações que garantam a maior atuação do cidadão e responsabilização dos agentes públicos.

Nesse período, a avaliação de políticas públicas virou obrigatória para o Banco Mundial e outros organismos internacionais, que passaram a exigir indicadores de

4 New Public Management - Nova Gestão Pública

resultados produzidos por avaliações políticas e programas governamentais para a liberação de empréstimos, sobretudo na área social (BANCO MUNDIAL, 2004).

Contextualmente, na última década do século passado, nos rumos da Reforma do Estado Brasileiro, a agenda governamental impôs a avaliação como elemento constitutivo da gestão pública, nos contornos dos critérios de eficiência administrativa propostos pela agenda neoliberal (GUSSI; OLIVEIRA, 2013).

Além disso, dentre as principais razões para o crescimento da pesquisa em avaliação no Brasil, especialmente desde os anos 1990, estão: a crise fiscal que reduziu a capacidade de gasto do governo e a pressão crescente para maior eficiência; o aprofundamento da democracia, que trouxe novos atores sociais e novas demandas para o governo; a busca por programas sociais que atenuassem as diferenças sociais; e a pressão das organizações internacionais em promover e melhorar os programas sociais (RAMOS; SCHABBACH, 2012).

Mais recentemente, ainda é possível citar outras razões para a demanda por avaliações, sobretudo em decorrência da crise fiscal brasileira, que diminuiu a capacidade de gasto dos governos e aumentou a pressão por maior eficiência, conforme apontado por Cunha (2018). Assim, torna-se importante a compreensão das características, conceitos e tipologias da avaliação de políticas públicas.

2.3.1 Conceitos e tipologias de avaliação de políticas públicas

A principal característica da avaliação de programas é, segundo Cotta (1998), certamente, seu caráter aplicado. Aliás, é essa direção que os avaliadores não podem perder de vista, sob pena de produzir trabalhos desprovidos de utilidade prática. Em consonância, Neirotti (2012) relata que avaliar é distintivo, porque lida com o conhecimento aplicado, considerando decisões de políticas públicas feitas nas esferas públicas. Para isso, a pesquisa na temática avaliação mostra-se importante para o mundo das ações públicas, pois está integralmente ligada às políticas, aos programas e às práticas que afetam o cotidiano das pessoas (MARK; HENRY, 2004).

Para Ala-Harja e Helgason (2000), a avaliação de políticas é um mecanismo de melhoria do processo de tomada de decisões. Para os autores, embora não se destine a resolver ou substituir juízos subjetivos, a avaliação permite ao governante um certo conhecimento dos resultados de um dado programa, informação que pode ser utilizada para melhorar a concepção ou implementação de um programa, para

fundamentar decisões e para melhorar a prestação de contas sobre políticas e programas públicos.

Para Posavac e Carey (1992), a avaliação do programa é uma coleção de métodos, habilidades e sensibilidades necessárias para determinar se um serviço humano é necessário e provável de ser usado, se é suficientemente intenso para atender à necessidade não atendida identificada, se o serviço é oferecido conforme planejado – e se o serviço humano realmente ajuda as pessoas necessitadas a um custo razoável sem efeitos colaterais indesejáveis.

Adicionalmente, para Crumpton et al. (2016), a pesquisa tem um papel importante quanto se trata de responsabilidade. As evidências resultantes de análise de políticas públicas podem ser aproveitas no processo de responsabilidade interna.

Isso significa que a pesquisa tem papel tanto no processo de avaliação (política), quanto internamente na organização.

Crumpton et al. (2016) mencionam que avaliar envolve julgar valores da política implementada e tem como objetivo fornecer informações que possam melhorar a escolha de decisões na esfera pública. Ainda, segundo os autores, o processo de avaliação requer a definição de critérios a serem adotados e o conjunto de atributos e características das políticas ou programas a serem avaliados.

Na avaliação, segundo Costa e Castanhar (2005), os critérios geralmente adotados são eficiência, eficácia, abrangência entre outros. Somando-se à definição dos critérios de avaliação, o analista deve considerar a extensão da política ou do programa.

Ainda, as avaliações podem ser classificadas com base em outros diversos critérios como baseados em que a executa; de acordo com a sua natureza; com base no momento e quanto ao enfoque de avaliação (COTTA, 1998; COHEN; FRANCO, 2004; CUNHA, 2006). Ramos e Schabbach (2012, p. 87), as avaliações podem ser agrupadas da seguinte forma:

[...] de acordo com quem realiza a avaliação e de quem participa do processo;

de acordo com a natureza da avaliação; de acordo como momento de realização; e de acordo com o tipo de problema que a avaliação busca resolver (RAMOS; SCHABBACH, 2012, p. 87)

Para Lopes, Tinôco e Souza (2011), a avaliação de políticas pode responder sobre a eficácia das políticas, identificar méritos e falhas e avaliar o desempenho,

permitindo a correção ou confirmação de rumos. Nesse sentido, os próximos parágrafos discorrerão sobre a avaliação de desempenho e seus desdobramentos no turismo.

Em concreto, resume-se o presente subcapítulo da seguinte forma:

i. a principal característica da avaliação de programas é, segundo Cotta (1998), certamente, seu caráter aplicado. Aliás, é essa direção que os avaliadores não podem perder de vista, sob pena de produzir trabalhos desprovidos de utilidade prática;

ii. avaliar envolve julgar valores da política implementada e tem como objetivo fornecer informações que possam melhorar a escolha de decisões na esfera pública (CRUMPTON et. al., 2016);

iii. nas últimas décadas a administração pública tem perdido legitimidade, especialmente em democracias consideradas imaturas, como é o caso da maioria dos países da América Latina (DANI et. al., 2018);

iv. a pesquisa em avaliação pode ser considerada um conjunto de ferramentas de pesquisa que poder ir além da identificação de problemas e a proposição de soluções, além disso, pode indicar mudanças que tragam melhorias às políticas e aos programas públicos (BECHELAINE; CKAGNAZAROFF, 2014);

v. as principais razões para o crescimento da pesquisa em avaliação no Brasil, especialmente desde os anos 1990, estão: a crise fiscal que reduziu a capacidade de gasto do governo e a pressão crescente para maior eficiência;

o aprofundamento da democracia, que trouxe novos atores sociais e novas demandas para o governo (RAMOS; SCHABBACH, 2012).