O campo de Políticas Públicas vê o processo de avaliação como um processo de verificação de conformidade (monitoramento), mas também como um processo com o intuito de entender se uma política precisa ser melhorada, abandonada ou extinta. Quando analisamos a realidade brasileira vemos que o campo de avaliação tanto teoricamente quanto no campo da prática – principalmente no seio dos órgãos governamentais - é
39 em grande parte direcionado a avaliação de impacto. Essa já é uma realidade muito positiva, visto que temos hoje em mãos uma série de relatórios produzidos acerca de políticas governamentais de âmbito federal e estadual, como por exemplo: BNDES (2012), IPEA (2001), MMA (2004), MTE (2005), MTE (2011). Na esfera acadêmica, o Brasil está avançando na consolidação de Centros de Pesquisa em Avaliação de Políticas Públicas, ligados ao governo, universidades ou think tanks, como por exemplo o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) no âmbito governamental e a Fundação Getúlio Vargas (FGV), tido como think tank. Os Estados Unidos da América, por exemplo, já possuem uma série de centos de pesquisa em avaliação, além da formação de uma comunidade epistêmica que é a American Evaluation Association (AEA), que possui 27 centros e grupos de pesquisa na área (AEA, 2014). No Brasil, existe a Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliação, que está em sua sétima edição do Encontro Brasileiro de Monitoramento e Avaliação.
O campo de avaliação de impacto tem crescido no Brasil também por um movimento do próprio governo em buscar a maior concentração das políticas públicas em macropolíticas que geram maior mensuração de resultados. Nesse sentido, também faz-se necessário avançar no campo da avaliação formativa.
Segundo Howlett, Ramesh e Perl (2013), há três tipos de avaliação: em primeiro lugar, a avaliação administrativa realizada pelo governo com base na eficiência econômica e eficácias das ações de governo; em segundo lugar, a avaliação judicial, resultante da verificação da constitucionalidade das propostas governamentais, exemplo do papel do Ministério Público
40 no Brasil; por último, a avaliação política, que ocorre sem a criação de critérios técnicos de avaliação, tendo somente um caráter de opinião de um determinado grupo político, em grande parte partidos políticos, sobre um tema de grande repercussão. Geralmente este último é aflorado em períodos eleitorais. No Brasil há exemplos recorrentes de debates nacionais em que se colocam os candidatos frente a frente, para responder a temas polêmicos e de alta repercussão como: aborto, legalização da maconha, união homo-afetiva, cotas para o serviço público, entre outros.
A avaliação administrativa, segundo os autores, pode ainda ser dividida em outras cinco categorias que serão resumidas e apresentadas no quadro a seguir: Tabela 4 - Análise de categorias de Avaliação de Política Pública
Categoria de Avaliação Descrição
Avaliação de Processo Busca avaliar se seus processos podem fluir melhor.
Avaliação de esforço Montante de insumos (recursos) que a política pública necessita para ser executada.
Avaliação do desempenho
Checar as entregas que a política pública está gerando.
Avaliação de eficiência Avaliar se os gastos em políticas públicas podem ser mais eficientes. Avaliação de Eficácia Realizar a análise de custo-benefício da
41 Fonte: Elaborado pelo autor com base em HOWLETT, RAMESH e PERL (2013).
Os campos de avaliação de esforço, avaliação de eficiência e avaliação de eficácia são tratados com ênfase por parte do próprio governo e de órgãos externos como os Tribunais de Contas – da União e dos Estados –, que buscam criar métricas para sua avaliação. Nesse sentido há estudos e metodologias sendo desenvolvidas, como por exemplo a análise multicritérios de Januzzi, Miranda e Silva (2009).
No caso da avaliação de desempenho, já há maiores esforços do governo federal, como acontece com o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC), atualmente a maior política de educação em curso no país. Há um esforço do governo federal, via o Ministério da Educação (MEC), em averiguar junto aos executores da política pública, em grande parte o Sistema S, composto pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e uma parte pela rede de Institutos Federais Tecnológicos (IFT), entre outros, se estão realmente empregando os recursos necessários para a realização das suas entregas (jovens formados no ensino técnico). Inobstante, ainda há muita defasagem em pessoal para a realização desse tipo de atividade, fruto também de um processo de grande expansão de políticas governamentais no campo social, econômico e educacional.
Porém, é no campo da avaliação de processos que ainda estamos engatinhando – quanto à geração de metodologias que avaliem se as políticas públicas estão
42 gerando os resultados esperados. Atualmente, com um modelo cada vez maior de repasses de recursos por parte do governo federal para esferas estaduais e municipais, enviando recursos para onde realmente a política pública funciona, há também a necessidade de se desenvolver métodos para que os executores destas políticas e a sociedade civil possam avaliar se a sua aplicação está sendo feita corretamente ou da melhor maneira possível (avaliação formativa). Essa demanda é ainda maior quando tratamos de políticas públicas de fomento econômico e social, onde os editais governamentais estão buscando projetos que façam o papel de plantar um desenvolvimento que antes não era possível por condições diversas: falta de mobilização, conhecimento, recursos financeiros, articulação entre organizações, entre outros. O desafio desses projetos é a produção de efeitos “após o encerramento”, quando o grupo de interessados e a própria comunidade absorve os conhecimentos necessários e gere continuidade da política pública, transformando-a de uma política governamental para uma política pública estabelecida pela própria sociedade organizada e não organizada.
Para esse processo de engajamento dos interessados é preciso que a metodologia possibilite um processo de construção conjunta (GANDIN, 2009) pelo qual os interessados e principalmente os beneficiários possam construir o projeto conjuntamente com a organização que executa o projeto. Nesse processo há um esforço para que após a aprovação do projeto por meio de um financiador, seja desenvolvida, na fase de planejamento, uma estratégia para que o projeto envolva os interessados nos atos de planejar, executar e principalmente na avaliação formativa do projeto. A
43 participação destes é importante, pois parte-se do pressuposto que o processo de avaliação propiciará a eles uma reflexão sobre a prática, gerando aprendizagem sobre o processo, fazendo com que eles aprendam com o projeto e insiram-no em suas agendas, chegando a um tal momento em que o projeto deixa de ser executado de cima para baixo, passando a ter seu objetivo automaticamente absorvido e materializado através de um esforço conjunto por parte da própria comunidade.