Fonte: Ontario Stone, Sand & Gravel Association - OSSGA (2009)
Divulgação do procedimento de consulta para as agências identificadas nos padrões provinciais;
Realizar o procedimento de consulta e tentar resolver todas as preocupações e objeções;
Apresentar um relatório detalhado ao MNR, delineando todas as objeções, como a recorrente tentou resolver as objeções e se houve objeções que o requerente foi incapaz de resolver;
Com o relatório em mãos, o ministério dos recursos naturais pode enviar qualquer objeção feita pelas partes interessadas durante a fase de consulta para uma audiência no Ontario Municipal Board – OMB (Tribunal Municipal de Ontário) que tomará a decisão final e estabelecerá algumas condicionantes para a emissão da licença.
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i. Ontario Municipal Board – OMB (Tribunal Municipal de Ontário)
O OMB é um tribunal semijudicial que realiza audiências provinciais sobre divergências quanto à aplicação do Planning Act e do Aggregate Resources Act. A OMB é um órgão independente e funciona como um órgão judicante. Suas sentenças têm força de coisa julgada e podem, também, com base em laudos periciais, impor maiores restrições ao desenvolvimento de uma cava de extração ou pedreira.21
Os legitimados a propor uma audiência perante o OMB são os terceiros interessados (população afetada por um dado empreendimento ou atividade), Governo Provincial e o executor de um empreendimento ou atividade.
O OMB possui entre trinta e trinta e cinco membros, incluindo um presidente e vários vice-presidentes. Os advogados têm sido mais frequentemente indicados, devido a experiência e conhecimento em legislação municipal e planejamento. Outros membros incluem contadores, engenheiros, urbanistas, gestores públicos, cidadãos ativistas e políticos. Os membros são nomeados pelo governo provincial. A seleção dos membros se dá por um processo político de nomeação para mandatos de até três anos com possibilidade de recondução (CHIPMAN, 2002).
As audiências empregam painéis de 1-3 membros. Os membros baseiam suas decisões em provas, interrogatório e argumentos colocados diante deles. As partes podem ser, e frequentemente são representadas por advogado. As partes podem chamar testemunhas, bem como testemunhar em seu próprio nome. O conselho tem a autoridade para estabelecer seus próprios procedimentos. As decisões são tomadas pelos membros do painel que ouvem a provas e argumentos. O conselho muitas vezes pode realizar conferências pré-audiências para aplicações complexas de forma a ter uma ideia das questões a serem abordadas e para determinar a maneira de conduzir as audiências, mas suas decisões somente podem ser baseadas em provas e argumentos apresentados durante o curso das audiências. Suas decisões são finais e não estão sujeitas a revisão judicial, exceto em questões de competência constitucional (CHIPMAN, 2002).
Nos últimos anos, o OMB introduziu e tem aumentado o uso da mediação para buscar a resolução de disputas sem a necessidade de audiências.
21
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Muitos dos conflitos relacionados com agregados minerais e planejamento são levados para audiências OMB. Segundo BAKER (1992), as controvérsias sobre o tema são de quatro tipos:
Objeções dos interessados feitas durante o pedido de licença para o desenvolvimento de uma nova operação ou expansão de uma operação existente;
Proposições feitas por moradores locais contra uma zona de extração prevista em lei de zoneamento;
Reclamações, feitas pelos produtores de agregados minerais e / ou pela Província, relacionadas aos planos oficiais e leis de zoneamento considerados demasiadamente restritivas para a expansão das operações de agregados;
Proteção das reservas minerais de agregados (por produtores e / ou Província) contra usos do solo incompatíveis.
j. Controle municipal
Qualquer processo de candidatura no âmbito ARA não pode ser aprovado sem antes atender as exigências impostas pela Lei de Zoneamento e / ou Plano Oficial de uma municipalidade.
De acordo com APAO (2000) o Plano Oficial estabelece os objetivos gerais da municipalidade e a política que irá orientar os usos existentes e futuros da terra. A Lei de Zoneamento possui regras específicas para implementar os objetivos gerais do Plano Oficial no sentido de permitir e regulamentar usos da terra e desenvolvimentos. Leis de zoneamento e planos oficiais são boas fontes de informação sobre localização de cavas e pedreiras bem como sobre potenciais cavas e pedreiras.
Na Província de Ontário as municipalidades são obrigadas a inserir a mineração de agregados em seus instrumentos de ordenamento territorial com o objetivo de realizar o controle da localização e implantação de novos empreendimentos. No entanto, os municípios estão proibidos de regular os empreendimentos já em curso.22
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É importante notar que nenhuma lei municipal pode contrariar dispositivos previstos por lei provincial ou nacional, um regulamento elaborado com base nestas leis ou um instrumento de natureza administrativa, incluindo uma ordem ou uma aprovação de licença emitida no âmbito de leis e regulamentos provinciais ou nacionais. 23
Em caso de reabilitação de cavas e pedreiras o Plano Oficial municipal também pode orientar a reabilitação para determinados pós-usos (MNR, 2010).
k. Planning Act e Provincial Policy Statement
O controle e a homogeneização das ações entre todos os municípios a fim de garantir a eficácia do planejamento provincial voltado aos agregados minerais são realizados pelo Planning Act (Lei de Planejamento) e pelas diretrizes estabelecidas no âmbito da Provincial Policy Statement (Declaração de Política Provincial).
O Planning Act fornece as orientações gerais que devem ser seguidas pelos municípios para produzir seus zoneamento e planos oficiais.
A Provincial Policy Statement é emitida sob a autoridade do Planning Act (Seção 3) e trata de assuntos relacionados ao uso da terra e de desenvolvimento de interesse provincial. É uma forma de promover, controlar e a homogeneizar o planejamento de sistemas legislativos com base nos interesses provinciais (MAH, 2009).
No caso dos agregados minerais, os sistemas de planejamento dos municípios devem preencher as seguintes recomendações: 24
Os recursos minerais agregados devem ser protegidos para uso em longo prazo e devem estar disponíveis próximos aos mercados consumidores;
A extração deve ser feita de uma maneira que minimize os impactos sociais e ambientais;
A conservação dos recursos agregados minerais deve ser promovida;
Cavas e pedreiras devem ser protegidas do desenvolvimento de atividades que possam impedir ou dificultar a sua expansão ou uso continuado;
23
Ontario Municipal Act (2001) s. (1) (a) (b) e s. (2)
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As operações de mineração existentes deverão ser autorizadas a continuar suas atividades sem a necessidade de se alterar um plano oficial, lei de zoneamento ou permissão para o seu desenvolvimento no âmbito do Planning Act.
l. Aggregate Resource Inventory Program (ARIP)
A otimização das diretrizes estabelecidas pelo governo provincial exigiu a produção de um inventário (mapeamento e relatórios) dos agregados minerais que identificou a qualidade e quantidade dos depósitos minerais provinciais.
Entende-se que um bom conhecimento da base total dos recursos agregados disponíveis no setor sul da Província de Ontário é uma peça chave para se atingir os objetivos desta política (BOBROWSKY et al., 1996).
Empreendido, atualizado e ampliado há 32 anos, o Aggregate Inventory Resource Program já cobre 70% da região sul de Ontário (RICHARDS e PEEL, 2003) e é parte integrante da estrutura de planejamento provincial e municipal (Figura 3.5).
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Figura 3.5 – Publicações do Aggregate Resource Inventory Program para o setor sul da Província de Ontário
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Este inventário, adequado para uso por planejadores, em audiências da OMB e decisões de planejamento municipal, utiliza todas as informações geológicas existentes, bem como os dados obtidos em trabalho de campo detalhado, incluindo a perfuração do subsolo e técnicas sísmicas e de resistividade geofísica. Inclui uma avaliação dos recursos superficiais e de leitos rochosos, além de indicar os seus usos potenciais. Foram produzidas informações detalhadas sobre jazidas, cavas de extração de areia / cascalho e pedreiras nas áreas selecionadas. Além disso, é definida a distribuição granulométrica dos depóstios de areia e cascalho, mostrando textura, espessura, ambiente de deposição e as restrições de qualidade (SCOTT, 1984).
Os relatórios e mapeamentos do Aggregate Inventory Resource Program incluem três mapas segundo SCOTT (1984), BOBROWSKY et al. (1996) e KELLI et al (1998):
Mapa 1 - Distribuição dos Depósitos de Areia e Cascalho: descreve os depósitos de areia e cascalho, mostrando a textura, espessura, ambiente de deposição e as restrições de qualidade. Este mapa mostra a quantidade e qualidade por meio de um símbolo que identifica cada depósito. Os componentes do símbolo indicam o teor de cascalho, espessura do material, limitações de origem e qualidade (Figura 3.6).
Figura 3.6 – Símbolo de identificação dos depósitos de agregados minerais
G Teor de cascalho 1 Classe da espessura OW Origem do depósito C Limitações de qualidade
Obs: Este exemplo descreve um depósito outwash (depósito de areia e cascalho transportado por água corrente, a partir do derretimento do gelo de uma geleira) de 6 metros de espessura e contendo mais de 35% de cascalho.
Fonte: Dale W. Scott (1984)
Mapa 2 - Mapa interpretativo com os depósitos classificados em importância primária, secundária e terciária: Depósitos selecionados a nível primário devem ter areia e cascalho suficientes para apoiar uma cava comercial. Eles também devem estar sem limitações de litologias deletérias como sílex, silte e argila em excesso ou excesso de pedras enormes. Os depósitos secundários contêm quantidades significativas de recursos, mas podem faltar outros aspectos como a qualidade. As áreas terciárias, por causa do baixo potencial e dificuldade de extração, não são consideradas áreas com recursos importantes.
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Depósitos com uma classe de espessura 1 e um teor de cascalho de mais de 35% são mais valiosos. Geralmente depósitos outwash são as fontes mais importantes. A localização e configuração de um depósito também é um critério importante na seleção, uma vez que as características naturais e artificiais podem limitar ou proibir o desenvolvimento de extração.
Mapa 3 - Geologia do substrato, espessura do drift e considerações de qualidade da rocha: Os limites geológicos das unidades de rocha são delimitados e rotulados. As áreas com menos de 1 metro de drift, áreas de 1-8 metros de drift e áreas de 8 a 15 metros de drift são delineadas. Pedreiras são geralmente consideradas viáveis em áreas com menos de 8 metros de drift. Este mapa também apresenta áreas selecionadas em nível de significância com critérios de seleção de recursos semelhantes aos utilizados para os depósitos não consolidados.
Os mapeamentos e relatórios produzidos pelo Aggregate Resource Inventory Program (ARIP) têm sido utilizados por muitos municípios na preparação dos seus planos oficiais e lei de zoneamento e são reconhecidos como um componente inestimável da gestão dos agregados minerais dentro do processo de planejamento. Ainda, consultores e produtores de agregados utilizam esses relatórios e mapeamentos para a localização de empreendimentos potenciais futuros (BOBROWSKY et al., 1996) (Figuras 3.7 e 3.8).
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Figura 3.7 – Utilização do ARIP no Plano Oficial da Municipalidade de Halton Hills
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Figura 3.8 – Utilização do ARIP no Plano Oficial da Municipalidade Regional de Durham
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m. Estudo de impacto ambiental
Para BAKER e SHOEMAKER (1995) uma Declaração de Impacto Ambiental (Environmental Impact Statement) não é um pré-requisito para a concessão de uma licença. No entanto, cada pedido de licença com base no Aggregate Resources Act deve ser circulado dentro MNR e externamente para as autoridades relevantes de conservação, municipalidades, público e outras agências envolvidas. Entretanto, um estudo prévio de impacto ambiental pode ser solicitado, por exemplo, pelo Ministry of Environment (Ministério do Ambiente) para operações a serem realizadas dentro dos limites ou adjacentes às áreas consideradas ambientalmente sensíveis (ver item 3.4.8. Estudos de caso – letra a).
n. Reabilitação
Primeiramente, o Aggregate Resources Act exige uma caução dos operadores de cavas de extração e pedreiras ao Aggregates Resources Trust como forma de assegurar a reabilitação da área a ser degradada, sendo que o operador é recompensado com o retorno do depósito realizado quando ocorre a reabilitação. 25
O valor do depósito garantia é de cem por cento do custo total de reabilitação, bem como o montante total do depósito é exigido antes da operação local. Em alguns casos, é possível negociar o pagamento da garantia a ser dada em pagamento mensal, trimestral ou anual. Algumas empresas pagam uma quantia fixa, enquanto outros pagam de acordo com a tonelagem extraída. Não há nada pré-estabelecido e tudo é definido caso a caso (CÔTE, 2004).
Em segundo lugar, é exigida a reabilitação progressiva e final a fim de promover usos posteriores e a compatibilidade destes usos com o entorno (reconhecimento da natureza provisória da extração) (BAKER e SHOEMAKER, 1995). 26
Os regulamentos relacionados com a exploração de agregados minerais na Província de Ontário exigem padrões operacionais mínimos para a reabilitação do site.
Estas exigências podem ser alteradas ou reforçadas caso a caso por uma decisão discricionária do MNR. No entanto, sua decisão deve ser embasada em conformidade com a realidade do ambiente local e do plano de recuperação apresentado. Dependendo das características do sítio, o requerente pode ser obrigado a tomar em consideração os valores da
25
Aggregate Resources Act (1990), s. 50 (1) (2) (3).
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biodiversidade no desenvolvimento de planos de reabilitação para o site. Também deve ser dirigida no sentido de melhorar a estética da reabilitação, bem como a compatibilidade com a paisagem circundante (neste caso, a diversidade, variabilidade e criatividade no desenho da paisagem deve ser incentivada) (MNR, 2010).
Tal flexibilidade com normas e exigências visa facilitar a aplicação de técnicas e soluções de vanguarda. O exemplo mais conhecido é o Milton Quarry, localizado na Niagara Escarpment Biosphere Reserve (Reserva da Biosfera das Escarpas do Niagara) (60 km do centro de Toronto). A sua localização, dentro de uma zona ambientalmente sensível e protegida, impôs desafios adicionais para a preservação da biota, paisagem e recursos hídricos subterrâneos.
Para tanto, o plano de reabilitação exigiu a flexibilização de determinadas exigências com o intuito de se aplicar técnicas não usuais como simulação de superfície e recarga de aquíferos. No caso da simulação de superfície, foram realizados esforços para desenvolver a lavra em paredão ao invés do usual padrão em bancadas 2:1 exigido pelos técnicos do MNR. Assim, tornou-se possível preencher parte do talude lavrado com a camada superficial do solo criando um penhasco similar ao que existia anteriormente ao desenvolvimento da lavra (ver item 3.4.8. Estudos de caso – letra a).
o. Royalties e / ou tributação pigouviana
Sob o Aggregate Resources Act é exigido um imposto anual pela operação de uma cava de extração ou pedreira. O imposto é de 11,5 centavos de dólar (CND) / tonelada produzida pelo operador. O imposto é distribuído da seguinte forma: 6 centavos vão para as municipalidades locais, 3,5 centavos para a Coroa (Província), 1,5 centavos para os condados / regiões e meio centavo para o abandoned pit and quarry rehabilitation fund (fundo de reabilitação de cavas e pedreiras abandonadas). Ainda, exige-se o pagamento de um royalty mínimo para extração de agregados em Terras da Coroa no valor de 50 centavos de dólar / tonelada produzida. 27
p. The Aggregates Resources Trust
As restrições fiscais e orçamentais que ocorreram durante a década de 1990 levaram a uma mudança sem precedentes na forma de gestão do setor de agregados minerais pelo governo provincial. A principal mudança foi a construção de um acordo de confiança com o setor privado, onde foram transferidas várias partes do programa provincial de agregados minerais
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para a Aggregates Producers Association of Ontario (APAO), hoje Ontario Stone, Sand and Gravel Association (OSSGA) (MILLER, 1997).
Esta transferência de poder provincial aos produtores de agregados ocorreu através da criação de uma entidade gestora chamado The Ontario Aggregates Resources Corporation (TOARC).
O OSSGA é o único acionista da TOARC. No entanto, há um conselho multi- stakeholder que gere a empresa e é composto por diretores da OSSGA, representantes de grupos ambientais, municipalidades e membros não produtores de agregados. O MNR também tem um ex officio representante no conselho.
O acordo de confiança inclui (TOARC, 2010):
A auditoria dos relatórios de produção e a arrecadação e publicação de estatísticas de produção e da administração geral do patrimônio;
A reabilitação de terras onde uma licença ou autorização tenha sido revogada e onde a reabilitação final não tenha sido concluída;
A reabilitação de cavas e pedreiras abandonadas, incluindo sondagens e estudos a respeito de sua localização e condição;
Pesquisa sobre a gestão dos recursos agregados, incluindo a reabilitação;
A TOARC tem feito parcerias com várias universidades e institutos com a finalidade de difundir os conhecimentos e informações sobre reabilitação de cavas e pedreiras. Por exemplo, pode-se citar o Inventário de Cavas e Pedreiras Abandonadas (The Ontario Geological Survey); os estudos sobre a biodiversidade e restauração de pedreiras (University of Guelph); os estudos sobre a reabilitação das zonas úmidas em zonas de extração de rocha calcária (McMaster University) e o Guia de boas práticas para projetos de reabilitação: extraindo benefícios para as espécies ameaçadas e habitats raros (Gartner Lee Limited; Azimuth Environmental Consulting Inc.).
O desenvolvimento de sistemas para a coleta eficiente e pagamento de taxas;
Pagamentos à Coroa de Ontário, regiões, condados e municípios em conformidade com os regulamentos adotados nos termos da lei;
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A educação e formação das pessoas envolvidas ou interessadas na gestão dos recursos agregados de Ontário, a operação das minas ou pedreiras, ou a reabilitação das terras a partir do qual agregado tenha sido escavados;
A coleta, publicação e divulgação de informações relativas à gestão dos recursos agregados de Ontário, ao controle e regulação das operações de agregados e à recuperação de terras onde agregados tenham sido extraídos.
q. Management of Abandoned Aggregate Properties Program (MAAP)
O MAAP (Programa de Gestão de Propriedades de Agregados Abandonadas) é dedicado à reabilitação de cavas e pedreiras abandonadas nas áreas de Ontário que são designadas sob o Aggregate Resources Act. Ele é totalmente financiado pela indústria de agregados através de uma contribuição de meio centavo por tonelada produzida.
O objetivo principal do MAAP é reabilitar cavas e pedreiras abandonadas para torná- las mais seguras, mais produtivas e esteticamente mais atraentes. O MAAP tem selecionada cavas e pedreiras abandonadas sem nenhum custo para o proprietário da terra com base em uma série de fatores, incluindo o tamanho, as ameaças potenciais à segurança, facilidade de acesso e a extensão da vegetação. Reabilitação, portanto, pode significar uma série de coisas, desde a criação de campos de produção agrícola, a criação de áreas de lazer, zonas úmidas naturais e pastagens. O uso do solo final deve ser coerente com a intenção do proprietário do imóvel e também deve ser compatível com o entorno (OSSGA, 2002) (Figura 3.9).
Desde o início do MAAP, mais de 5.790.778 dólares (CND) foram gastos em trabalhos de reabilitação que envolveram 499,34 hectares e 283 projetos a um custo médio de 11.597 dólares por hectare (TOARC, 2008).
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Figura 3.9 – Reabilitação de uma área agricultável pelo MAAP no setor sul da Província de Ontário
Fonte: The Ontario Aggregates Resources Corporation (TOARC) (2008) Site do projeto antes da
reabilitação
Espalhando solo no talude da cava
Terra pronta para a semeadura
Projeto completo - verde e produtivo
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r. Relatório Anual de Avaliação da Conformidade 28
O titular de uma licença para extração de agregados minerais deve assegurar que sua operação está em conformidade com o Aggregate Resources Act. Para fazer isso, ele deve apresentar, anualmente, uma avaliação completa do seu funcionamento (automonitoramento), contendo um relatório de avaliação da conformidade que deve ser encaminhado para o Ministério de Recursos Naturais (MNR) e para as municipalidades de nível superior e inferior.
Qualquer não conformidade apresentada deve ser resolvida através de medidas corretivas num período de tempo específico. A nova legislação dá poderes ao MNR para suspender automaticamente uma licença se ocorrerem tais violações.
A seguir apresenta-se uma representação esquemática do processo de aplicação para extração de agregados minerais na Província de Ontário ao abrigo dos itens anteriormente descritos (Figura 3.10).
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Figura 3.10 – Representação esquemática do processo de aplicação ao abrigo do Aggregate Resources Act
Fonte: Adaptado de YUNDT e MESSERSCHMIDT (1979) APLICAÇÃO MNR Plantas e relatórios ÁREAS PROTEGIDAS Permissão para desenvolvimento da comissão de gestão APLICAÇÃO CONSELHO MUNICIPAL Para uma alteração da
lei de zoneamento DECISÃO SOBRE ZONEAMENTO Ontario Municipal Board Aprovação ou audiência PROCESSO DE CONSULTA
Tentar resolver todas as preocupações e objeções Apresentar um relatório detalhado ao MNR, descrevendo todas as objeções e as soluções apresentadas DIVULGAR O EVENTO Publicar em Jornal CÓPIAS PARA INFORMAÇÃO E COMENTÁRIOS * Condado / Região * Municipalidade Local * Ministérios Provinciais
* Comissões das áreas ambientalmente sensíveis
(se aplicável)
SEM OBJEÇÕES OBJEÇÕES
OBJEÇÕES
Ou comentários para o Ministro dos Recursos Naturais
AUDIÊNCIA OMB
Após a fase probatória apresenta um relatório de conclusões e recomendações ao Ministro DECISÃO FINAL DO MINISTRO Emissão da licensa Emissão da licensa com condicionantes Recusa a emissão de uma licença e apresenta as justificativas CÓPIA * Condado / Região * Municipalidade Local *Área protegida afetada (se aplicável)
DECISÃO FINAL DO MINISTRO Emissão da licensa
Emissão da licensa com condicionantes