Biodiversidade

A proteção da diversidade biológica está intrinsecamente conectada à tutela da fauna e flora. Porém, a comunidade internacional, diante da dificuldade inerente à regulação das florestas na esfera supranacional, entendeu por acordar sobre um regime jurídico próprio à tutela da diversidade biológica no planeta.

A exploração predatória dos recursos naturais não é fenômeno recente, Antunes86 analisa tal tema:

A percepção de que certos elementos do mundo natural estão desaparecen- do em função da atividade humana é um fenômeno social muito antigo e que, praticamente, acompanha a vida do Ser Humano sobre o Planeta Terra. Para o pensamento ocidental, a primeira constatação de mudanças negativas no meio natural que cerca o Homem foi feita por Platão em seu célebre diálogo Crito, no qual ele lamenta, acidamente, o estado de degradação ambiental do mundo que lhe era contemporâneo. Mesmo sociedades tidas como “primitivas” e paradisía- cas foram responsáveis pela extinção de espécies. Paul R. Ehrlich demonstra que os Maori, em menos de 1.000 anos de presença na Nova Zelândia, promoveram a extinção de cerca de 13 espécies de Moa (pássaro sem asas), em função de caça intensiva e da destruição de vegetação. Há suspeitas de que a aparição do Ho- mem no continente americano pode ter contribuído fortemente para a extinção de pelo menos duas espécies de mamíferos. Pesquisas arqueológicas demonstram que mesmo comunidades pré-históricas poderiam ter levado inúmeros animais à extinção. Não seria exagerado dizer que a convivência “natural” do Ser Humano com outros animais é, eminentemente, semelhante à luta pela sobrevivência e evolução natural que se verifica entre todas as espécies

Diante da exploração predatória das florestas tropicais, locais onde se concentram a maior parte da diversidade biológica do planeta, surgiu a necessidade de um regime ju- rídico específico que pudesse orientar e incentivar ações domésticas visando à tutela da diversidade biológica do planeta. Foi quando, então, em 1992 diversos países assinaram a Convenção sobre Diversidade Biológica que, junto com a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática e Convenção sobre o Combate a Desertifica- ção, compôs o grupo das chamadas Convenções do Rio.

Como não poderia ser diferente, este movimento internacional por um regime jurí- dico supranacional para tutelar a diversidade biológica do planeta exigiu ações domés- ticas que, progressivamente, espalharam-se por diversos países. O fundamento maior, que embasou esta preocupação internacional foi o de que a diversidade biológica, assim como o meio ambiente como um todo, não conhece fronteiras políticas e, portanto, justifica-se a sua tutela na esfera supranacional.

No Brasil não foi diferente. Pelo contrário, por possuir a mais rica biodiversidade do planeta, o país foi e é constantemente alvo de pressões internacionais visando impor padrões de proteção cada vez mais rigorosos. A preocupação com os recursos da bio- diversidade brasileira constou do artigo 225, da CF/88, através da imposição ao Poder

86. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito

Ambiental, 11ª Edição. Rio de Janeiro:

Público do dever de “preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País

e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;”

Em 1998, por meio do Decreto n. 2.519, a Convenção sobre Diversidade Biológica de 1992, é incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro. Alguns anos mais tarde, em 2001, a Medida Provisória n. 2.186-16, de 23 de agosto de 2001, dispôs sobre o acesso à diversidade biológica no Brasil. O objetivo da referida medida provisória ficou estampado no seu preâmbulo: “Regulamentar o inciso II do § 1º e o § 4º do art. 225 da

Constituição, os arts. 1º e 8º, alínea j, 10, alínea c, 15 e 16, alíneas 3 e 4, da Convenção sobre Diversidade Biológica...” e dispor “sobre o acesso ao patrimônio genético, a proteção e o acesso ao conhecimento tradicional associado, a repartição de benefícios e o acesso à tecno- logia e transferência de tecnologia para sua conservação e utilização...”.

Diante da dificuldade em se transformar em lei ordinária, foi instituída a Política Nacional de Biodiversidade, por um anexo ao Decreto n. 4.339/2002, com objetivo de instituir “princípios e diretrizes para a implementação da Biodiversidade, com a parti-

cipação dos governos federal, distrital, estaduais e municipais, e da sociedade civil.” (artigo

1º). O anexo que instituiu a Política Nacional de Biodiversidade adota os princípios da Convenção sobre Diversidade Biológica, de 1992. Estabelece, ainda, como objetivo geral da PNB, “a promoção, de forma integrada, da conservação da biodiversidade e da

utilização sustentável de seus componentes, com a repartição justa e equitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos, de componentes do patrimônio genético e dos conhecimentos tradicionais associados.” Com objetivos específicos, a PNB passa a ser im-

plantada a partir de eixos temáticos também inspirados na Convenção sobre Diversida- de Biológica. Trata do conhecimento e da conservação da biodiversidade; da utilização sustentável dos seus componentes, monitoramento, avaliação, prevenção e mitigação de impactos sobre a biodiversidade; da educação, sensibilização pública, informação e divulgação sobre a biodiversidade; do fortalecimento jurídico e institucional para a gestão da biodiversidade.

Em relação a este último componente a PNB estabelece como objetivo geral a pro- moção de “meios e condições para o fortalecimento da infraestrutura de pesquisa e gestão,

para o acesso à tecnologia e transferência de tecnologia, para a formação e fixação de recursos humanos, para mecanismos de financiamento, para a cooperação internacional e para a adequação jurídica visando à gestão da biodiversidade e à integração e à harmonização de políticas setoriais pertinentes.” Dentre os objetivos específicos está o de “[r]ecuperar a capcidade dos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA para executar sua missão em relação ao licenciamento e à fiscalização da biodiversidade.”

Da transcrição de trechos do componente “7” da PNB, é possível extrair premissas importantes para o desenho regulatório e institucional desta relevante matéria. A ne- cessidade de elaboração de políticas integradas e harmonizadas é indispensável para a eficácia da PNB. O sucesso de uma política nacional de biodiversidade depende inva- riavelmente do sucesso das políticas de preservação e conservação ambiental. Mais es- pecificamente, do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei n. 9.985/2000), áreas protegidas do Código Florestal (artigos 2º, 3º e 16, da Lei n. 4.771/65 – área de proteção permanente e reserva legal, respectivamente) e da proteção de biomas ricos em biodiversidade, como é o caso da Mata Atlântica (Lei n. 11.428/2006).

Outra questão que merece destaque, é a necessidade de elaboração de uma política de pagamento por serviços ambientais. Os recursos da biodiversidade beneficiam a toda a sociedade e, quando presentes dentro dos limites da propriedade privada, políticas de pagamento por serviços ambientais podem garantir a eficácia de comandos normativos de proteção e conservação da biodiversidade.

Um regime claro e justo de partilha dos benefícios associados à exploração dos recur- sos da biodiversidade é outro imperativo. As regras de propriedade intelectual devem se adequar às especificidades da biodiversidade e reconhecer e compensar o conhecimento tradicional associado, bem como as comunidades dos locais onde esses recursos são explorados.

A necessidade de integração das várias políticas setoriais em matéria ambiental, al- gumas delas elencadas acima é reconhecida expressamente pela PNB, no seu item “17”, nos seguintes termos:

“Muitas iniciativas institucionais em andamento no Brasil têm relação com os propósitos da Convenção sobre Diversidade Biológica – CDB e com as dire- trizes e objetivos desta Política Nacional da Biodiversidade. Planos, políticas e programas setoriais necessitam de ser integrados, de forma a evitar-se a duplica- ção ou o conflito entre ações. A Política Nacional da Biodiversidade requer que mecanismos participativos sejam fortalecidos ou criados para que se articule a ação da sociedade em prol dos objetivos da CDB. A implementação desta po- lítica depende da atuação de diversos setores e ministérios do Governo Federal, segundo suas competências legais, como dos Governos Estaduais, do Distrito Federal, dos Governos Municipais e da sociedade civil.”

Além desta desejável e necessária integração e harmonização com as demais polí- ticas setoriais, a PNB estabelece como requisito específico a necessidade de reestrutu- ração do SISNAMA. Movimento nesse sentido é observado com o advento da Lei n. 11.516/2007, que institui o Instituto Chico Mendes de Biodiversidade. Uma “autar-

quia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:

I – executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza, referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação institu- ídas pela União;

II – executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renová- veis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso sustentável instituídas pela União;

III – fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conser- vação da biodiversidade e de educação ambiental;

IV – exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conser- vação instituídas pela União; e

V – promover e executar, em articulação com os demais órgãos e entidades envol- vidos, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas.

Por fim, alguns pontos negativos merecem ser ressaltados. O primeiro deles, a Políti- ca Nacional de Biodiversidade é um emaranhado confuso de regras e procedimentos de pouca e difícil implementação prática. Não contou com o devido planejamento e não aponta como será feita a necessária integração com as demais políticas setoriais. Nesse sentido, trata-se muito mais de uma carta de aspirações do que de conteúdo prático e efetivo que deve instruir políticas ambientais setoriais. Não deixa também de ser pouco usual o fato de uma política ambiental setorial ser instituída por decreto. Divergentes interesses no Congresso Nacional, associados à falta de um sentimento de urgência que decorre do próprio desconhecimento de muitos parlamentares sobre a temática am- biental faz com que as políticas ambientais setoriais fiquem sendo debatidas por anos, ou em alguns casos, por décadas, antes de serem transformadas em lei. A proteção da Mata Atlântica (Lei n. 11.428/2006) e a Política Nacional dos Resíduos Sólidos (Lei n. 12.305/2010) são alguns exemplos.

AtividAdeS

1. O que se entende por “diversidade biológica”?

2. Quais são princípios que instruíram a Convenção sobre Biodiversidade Bio- lógica de 1992?

3. Quais são os principais riscos à biodiversidade nos âmbitos global e regional? 4. Quais são os instrumentos legais brasileiros que auxiliam na tutela da diver-

sidade biológica? Por quê?

5. Quais os princípios da Política Nacional da Biodiversidade?

6. Qual a controvérsia acerca da legalidade do Plano Nacional da Biodiversidade?

mAteriAl ComplementAr (biblioteCA virtuAl) legislação

1. Constituição Federal, artigo 225; 2. Convenção sobre Diversidade Biológica; 3. Medida Provisória n. 2.186-16/2001; 4. Decreto n. 4.339/2002.

leitura indicada

Paulo de Bessa Antunes, Direito Ambiental, 11ª Edição, Editora Lumen Juris, (2008), pp. 389-428;

Édis Milaré, Direito do Ambiente, 5ª edição, Editora Revista dos Tribunais, (2007), pp. 547-569.

Jurisprudência

Agravante: Ministério Público vs. Agravados: Defensoria Pública do Estado de São Paulo, Prefeitura Municipal de São Luiz do Paraitinga, VCP Votorantin Celulose e Papel S.A, Suzano Papel e Celulose e Estado de São Paulo. AI n. 759.399-5/8, Câmara Especial do Meio Ambiente, TJ-SP, Julgamento 28/Ago./2008, DJ-SP 11/Set./2008.

Ementa

AGRAVO DE INSTRUMENTO — Ação civil pública — grandes plantações de eucalipto e devastação ambiental — Decisão que indeferiu a liminar e não acolheu o pe- dido de extinção da ação — Legitimidade da Defensoria Pública Estadual para propor ação civil pública (Lei 7.347/85, artigo 5º, II) — Recurso desprovido.