Bloqueio de Proposições Legislativas nas comissões parlamentares

Foram identificadas, no total, 238 PL’s e PLP’s com os atributos destacados anteriormente, sendo 215 na CE e 23 na CFT. O número menor de propostas na CFT deve-se ao fato de que nem todas as propostas legislativas têm impacto orçamentário, não necessitando, portanto, tramitar pela Comissão.

O foco da análise são as ações de bloqueio sofridas nas comissões. A suposição aqui proposta é a de que haverá mais ações de bloqueios sofridas pelos projetos para os quais o Ministério da Educação possui parecer contrário ou ainda não foi capaz de se manifestar. Para a identificação das ações de bloqueio, procedemos o levantamento de todas as ações sofridas pelos PL’s e PLP's, e classificamos as ações, de acordo com a categorização apresentada pelo Quadro 6. Conforme debatido anteriormente, o poder de agenda pode ser compreendido como a

capacidade de determinado ator utilizar alternativas disponíveis para influenciar nos processos decisórios, convertendo conteúdos e procedimentos em decisões políticas (INÁCIO, 2006). Ou, ainda, como a habilidade de influenciar o que é votado, como e quando (COX; McCUBBINS, 2005, p. 63). Minha suposição é de que tais ações são utilizadas pelo presidente, por meio de seus parceiros, como forma de reafirmação de seu poder de agenda nas comissões.

Quadro 7: Ações sofridas pelos PL´s e PLP´s acompanhados pelo MEC, durante tramitação na CE e na CFT da Câmara dos Deputados, no período de 1995-2014

Ação Consequência

Aprovado

Prosseguimento Aprovado Voto em Separado

Retirado de Pauta - Membro

Bloqueio Retirado de Pauta - Relator

Retirado de Pauta - Ofício Retirado de Pauta - Autor Retirado de Pauta - Líderes

Vista Vista Coletiva Obstrução Adiado a Requerimento Designado Relator Neutro Discussão

Não deliberado Não deliberado

Fonte: Elaboração própria com base em dados da Câmara dos Deputados.

Ações como “aprovado” e “aprovado voto em separado” permitem ao projeto que siga sua tramitação, ou seja, tem por consequência o prosseguimento do projeto (seja para outra Comissão, para o Plenário ou para a sanção). A designação de novo relator ou a simples discussão do projeto não representam ações de prosseguimento nem bloqueio, por isso identificamos como neutro35_.

35 _{Apesar de, anteriormente, a demora para se designar um relator ter sido identificado como uma} ação de bloqueio, neste caso o que está sendo considerado neutro é a ação específica de se designar o relator, pois quando essa ação é citada no resultado, significa que a fase em que a proposta estava sem relator foi encerrada, mas não necessariamente o relatório será apresentado com brevidade. Ou seja, neste caso, não constitui nem uma ação de bloqueio, nem de prosseguimento da matéria.

As ações identificadas por não deliberado exigem um pouco mais de nossa atenção. Um projeto pode ser colocado em pauta e não deliberado por diversas razões. Algumas dela poderiam representar bloqueio de proposição, mas não é possível identificar claramente quando ocorre. Por exemplo, pode ocorrer de a reunião ser interrompida pela falta de quórum para deliberação, em caso de pedido de verificação de quórum (RI/CD, art. 186, §4º; art. 187). Quando ocorre uma situação como essa a reunião é encerrada e todos os itens que se encontravam na pauta após aquele que causou o encerramento da sessão não serão deliberados naquela data. Ou seja, esta pode ser uma estratégia de obstrução. No entanto, pode ocorrer de simplesmente o relator não estar presente, e o presidente optar por aguardar a presença do mesmo para que o projeto seja deliberado, sem que isso constitua uma ação de bloqueio. Por essa razão, por enquanto, deixaremos esta ação separada das demais ações de bloqueio.

De acordo com os mecanismos debatidos no capítulo anterior, foram identificadas como ações de bloqueio o adiamento da discussão, a retirada de pauta, as vistas e a obstrução. A audiência pública (RI/CD, art. 255) não aparece nos registros de ações, pois é uma proposição à parte (requerimento de audiência pública), deliberada com o mesmo rito do projeto de lei (com a diferença de não precisar de relator, apenas de autor). Desta forma, para fins analíticos, agrupamos os resultados encontrados conforme o Quadro 7.

Quadro 8: Ações sofridas pelos PL´s e PLP´s acompanhados pelo MEC, durante tramitação na CE e na CFT da Câmara dos Deputados, no período de 1995-2014, com agrupamento de ações

Ação Ação Agrupada Consequência

Aprovado

Aprovado Prosseguimento

Aprovado Voto em Separado Retirado de Pauta - Membro

Retirado de Pauta

Bloqueio Retirado de Pauta - Relator

Retirado de Pauta - Ofício Retirado de Pauta - Autor Retirado de Pauta - Líderes

Vista

Vistas

Vista Coletiva

Obstrução Obstrução

Adiado a Requerimento Adiado a Requerimento

Discussão

Não deliberado Não deliberado Não deliberado

Fonte: Elaboração própria

Com base nos posicionamentos emitidos pelas áreas técnicas, são definidas as estratégias de atuação do MEC na arena legislativa. A suposição é de que as iniciativas de bloqueio serão mais frequentes em três situações: quando a posição do Ministério for contrária à proposta legislativa; quando esta posição é divergente36 _{e quando não há posicionamento. Os bloqueios com relação às matérias} contrárias são esperados. Com relação às posições divergentes e quando não há posicionamento porque, conforme observado por Hiroi e Rennó (2014), o adiamento da deliberação de uma matéria possibilitaria o esclarecimento de matérias sobre os quais não se tem clareza sobre o conteúdo.

Com relação aos projetos de lei aqui analisados, a maior parte dos posicionamentos recebidos pela Assessoria Parlamentar são pela contrariedade com relação às proposições de autoria dos parlamentares. Em seguida, temos as proposições com parecer favorável e, em seguida, as que ainda não receberam posicionamento das áreas técnicas. Este dado importa no sentido em que demonstra que, de fato, há uma tendência do Executivo em não compactuar com alterações em suas políticas que não sejam propostas pelo próprio órgão. Ou seja, apesar de ser um ministério ativo em termos de produção legislativa (BATISTA, 2014), o MEC tende a se manifestar contrariamente às propostas de origem parlamentar.

Tabela 3: Proposições apresentadas por parlamentares de 1995-2014 acompanhadas pelo MEC na CE e CFT por posicionamento

POSICIONAMENTO PROPOSIÇÕES %

Contrário 101 42,44

Favorável/Favorável com Sugestão 57 25,95

Sem Posicionamento 55 23,11 Posicionamento Divergente 11 4,62 Fora de Competência 7 2,94 Nada a opor 7 2,94 TOTAL 238 100%

36 _{A divergência aqui tratada refere-se ao posicionamento das diversas áreas do Ministério. Por} exemplo, quando uma Secretaria se manifesta de forma contrária e outra de forma favorável e ainda

Fonte: Elaboração própria.

De posse das matérias acompanhadas pelo Ministério no período analisado, verificamos os resultados que obtiveram quando na pauta das reuniões da CE e CFT, conforme disponibilizado no endereço eletrônico da Câmara dos Deputados. Os resultados obtidos e categorizados por ações possibilitam observar que os PL’s e PLP’s que possuem posicionamento contrário do MEC sofrem mais ações quando na pauta de ambas as Comissões. No entanto, se considerarmos que a quantidade de proposições com posicionamento contrário é maior que o número de posições favoráveis, esse resultado se torna pouco conclusivo. Apesar da média de ações sofridas pelas matérias com posicionamento contrário ser ligeiramente superior às ações sofridas pelas matérias com posicionamento favorável, a diferença não nos permite afirmar com certeza que há influência do Ministério da Educação em tais ações, nem o ressaltamento do papel de gatekeeping das Comissões, conforme se esperava.

Tabela 4: Iniciativas de bloqueios de PL’s e PLP’s de autoria de deputados, segundo a posição ministerial. Comissão parlamentar de Educação da Câmara dos Deputados, Brasil, 1995-2014

POSICIONAMENTO PROPOSIÇÕES AÇÕES MÉDIA DE