Organização dos dados: Fernando Silva Elaboração Cartográfica: Luciano Duarte
A concentração no Estado de São Paulo é notável, aí estavam 60% dos municípios que haviam criado políticas de transferência de renda. Isto significa que somente os municípios de maior orçamento, e que dispunham de razoável estrutura administrativa, puderam implantar essas políticas. Ainda assim, sua difusão para as diversas regiões brasileiras foi possível, em
54 Os autores relatam que souberam da existência do programa estadual de transferência de renda em Alagoas
por meio de terceiros. Cremos que essa informação esteja equivocada, mas não foi possível confirmá-la ou negá- la a partir de outras fontes.
boa medida, em função da adequação dos critérios de elegibilidade e dos valores das transferências às condições financeiras de cada ente federativo, ou seja, o número de pobres e os recursos necessários para “lutar contra a pobreza” poderiam ser manipulados de acordo com a linha de pobreza utilizada.
Neste sentido, o quadro 17 nos fornece uma ideia do tamanho desses programas trazendo o número de famílias beneficiárias de 24 (vinte e quatro) deles no ano 2001. Como fica claro, essa número variava bastante de um programa para outro.
Quadro 17: características de alguns programas de transferências de renda municipais e estaduais em outubro de 2001
Localidade UF Gestão* Início Nome do Programa Nº de Famílias atendidas
Amapá AP GE 1996 Programa Bolsa Escola 1.200
Amazonas AM GE 1996 Direito à Vida 55.800
Belém PA PM 1997 Programa Bolsa Escola 4.500
Belo Horizonte MG PM 1997 PEBE - Programa Executivo Bolsa
Escola 1.640
Brasília DF DF 1995 Programa Bolsa Escola 22.700
Campinas SP PM 1995 Programa Renda Mínima 2.400
Catanduva SP PM 1997 Programa Bolsa Escola 610
Goiânia GO PM 1997 Programa Renda Mínima 160
Jundiaí SP PM 1996 Produção Associada com Garantia de
Renda Mínima 130
Mundo Novo MS PM 1998 Programa Bolsa Escola 70
Osasco SP PM 1996 Programa Renda Mínima 250
Ourinhos SP PM 1998 Programa Renda Mínima 120
Paracatu MG PM 1998 Programa Bolsa Escola 200
Piracicaba SP PM 1997 Programa Cesta Básica e Vale Escola 600 Porto Alegre RS PM 1997 NASF - Núcleo de Apoio Sócio
Familiar 740
Presid.
Bernardes SP PM 1998 Programa Renda Mínima 25
Presid.
Prudente SP PM 1997 Programa Renda Mínima 460
Recife PE PM 1997 Programa Bolsa Escola 780
Ribeirão Preto SP PM 1995 Programa Renda Mínima 1.840
Santo André SP PM 1998 Renda Mínima (Família Cidadã) 320
Santos SP PM 1998 Programa Nossa Família 70
São Luiz MA PM 1998 Programa Bolsa Escola 800
Tocantins TO GE 1996 Pioneiros Mirins 29.220
Vitória ES PM 1996 Família Cidadã 200
* GE – Gestão Estadual; PM – Prefeitura Municipal; DF – Distrito Federal Fonte: Licio (2002, p. 68)
Do total de 37 (trinta e sete) programas que Maria Ozanira da Silva e Silva, Maria Carmelita Yazbek e Geraldo di Giovanni (2008, p. 154) conseguiram investigar (30 municipais e 7 estaduais), 43% tinham sido criados por propostas de políticos do PT, 24% do PSDB, 8% do PSB e 5% do PFL, enquanto os demais partidos foram responsáveis, individualmente, pela criação somente de 1 (um) programa. De fato, “a luta contra a pobreza” é assumida até mesmo pelos partidos mais conservadores, e as transferências de renda vinculadas à educação passam a “agradar a gregos e troianos”.
O mesmo podemos afirmar sobre as propostas que surgiram na Câmara Federal e no Senado. Na segunda metade da década de 1990, novos Projetos de Lei foram apresentados “[...] pelos deputados Nélson Marchezan (PSDB-RS), Chico Vigilante (PT-DF) e Pedro Wilson (PT-GO), pelos senadores Ney Suassuana (PMDB-PE), Renan Calheiros (PMDB-AL) e José Roberto Arruda (PSBD-DF), propondo que se instituíssem projetos de renda mínima associados à educação, ou Bolsa Escola” (SUPLICY, 2013 [2002], p. 180).
Nesse intervalo, o senador Eduardo Suplicy começou a ter contato com a proposta de renda básica, também chamada de renda de cidadania,55 por intermédio da Basic Income
European Network (BIEN)56, mas, mesmo assim, passou a contribuir fortemente para a
aprovação de um programa de transferência de renda nacional vinculado à educação. Ele relata (2013 [2002], p. 19) que, em 1996, levou o professor Philippe Van Parijs (um dos fundadores da BIEN) para uma audiência com o Presidente da República Fernando Henrique Cardoso e o Ministro da Educação Paulo Renato de Souza, na qual “Van Parijs explicou as vantagens da renda básica incondicional, mas mencionou que iniciar um rendimento mínimo garantido relacionando-o com as oportunidades educacionais seria um bom começo, uma vez que significaria um investimento em capital humano”. O resultado foi a aprovação do Projeto do deputado Nélson Marchezan (PSDB-RS), criando o primeiro programa Bolsa-Escola de escala nacional.
55 Trata-se de uma proposta teórica de transferência monetária que defende o acesso à renda como mais um
direito social e, para isso, problematiza a própria mercantilização da força de trabalho. Neste caso, todas as pessoas, independente dos seus rendimentos, receberiam a transferência. Autores como André Gorz e Philippe Van Parijs passaram a defender com ardor esta proposta diante da grande expansão do desemprego que o neoliberalismo provocou em todos os países, inclusive europeus (SILVA, 2014, p. 110). O senador Eduardo Matarazzo Suplicy se convenceu a tal ponto das vantagens da proposta de renda básica que, em 2001, apresentou um novo Projeto de Lei propondo a instituição da Renda de Cidadania no Brasil. O projeto foi aprovado e transformado na Lei n.º 10.835, de janeiro de 2004, mas a renda básica ainda não foi implantada.
56 “A BIEN foi fundada em 1986, por um grupo de economistas, filósofos e cientistas sociais, para se constituir
num fórum de debates sobre todas as experiências, no mundo, de transferências de renda, como renda mínima, imposto de renda negativo, renda básica, renda de cidadania, crédito fiscal por remuneração recebida, seguro desemprego, renda de sobrevivência e outras afins, e também para propugnar para que em cada país da Europa e do mundo venha a se instituir uma renda básica incondicional” (SUPLICY, 2008 [2004], pp. 8-9). Em 2004 foi transformada em Basic Income Earth Network.
Criado pela lei nº. 9.533, de dezembro de 1997, esse primeiro Bolsa-Escola Federal, na realidade, autorizava “[...] o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a programas de garantia de renda mínima instituídos por Municípios que não disponham de recursos financeiros suficientes para financiar integralmente a sua implementação” (Art. 1º). Previa-se uma implantação escalonada do programa, de forma que os recursos seriam destinados “[...] aos Municípios com receita tributária por habitante, incluídas as transferências constitucionais correntes, inferior à respectiva média estadual e com renda familiar por habitante inferior à renda média familiar por habitante do Estado” (Art. 1º, § 1º). Os próprios municípios deveriam instituir os programas e celebrar convênio com o Ministério da Educação – MEC, além de arcar com 50% do total destinado às famílias, podendo entrar “[...] como participação do Município e do Estado no financiamento do programa, os recursos municipais e estaduais destinados à assistência socioeducativa, em horário complementar ao da freqüência no ensino fundamental para os filhos e dependentes das famílias beneficiárias, inclusive portadores de deficiência” (Art. 3º).
No âmbito do Executivo Federal, o programa seria “[...] custeado com dotação orçamentária específica, a ser consignada a partir do exercício financeiro de 1998” (Art. 9º). Os repasses (que, dessa forma, só ocorreriam a partir de 1999) seriam feitos para os municípios, e estes ficariam responsáveis por realizar a seleção dos beneficiários, operacionalizar o pagamento às famílias e prestar contas dos recursos recebidos. Segundo as regras estabelecidas pelo Governo Federal, as famílias beneficiárias deveriam ter renda per
capita abaixo de meio salário e crianças entre 7 e 14 anos na sua composição57. Seria exigido destas frequência escolar de 85%. O MEC fornecia o formulário para o cadastramento, mas como a seleção ficava a cargo dos municípios, a dinâmica do programa acabava por se diferenciar bastante entre diferentes localidades.
Com a tabela 23 podemos apreciar a dimensão que esse programa adquiriu até pouco antes de ser criado um outro Bolsa-Escola em 2001. Nem todos os municípios chegaram a participar da política, além do fato de o número de beneficiários e o valor médio do benefício serem baixos.
57 O cumprimento dessas exigências não garantia o recebimento do benefício, porque o valor deste era dado pela
seguinte fórmula: Benefício por Família = R$ 15,00 (quinze reais) x número de dependentes entre zero e catorze anos - [0,5 (cinco décimos) x valor da renda familiar per capita. Considerando que o salário mínimo em dezembro de 1997 era de R$ 120,00, numa família com duas crianças onde a renda per capita fosse exatamente igual a meio salário mínimo, o valor do benefício seria igual a zero (ROCHA, 2013, p. 49).
Tabela 23 – Brasil: Valores repassados pela União, número de municípios, valor médio do benefício e número de famílias beneficiadas do Primeiro Bolsa Escola Federal (outubro de 2000)
UF Nº de municípios pagos Participação da União*
Valor médio mensal do benefício por família
em R$** Beneficiários de 7-14 anos Famílias beneficiadas AC 3 450.507,48 43,32 7.398 3.008 AL 37 4.061.558,14 43,54 71.043 34.622 AM 15 1.636.928,91 50,88 44.137 19.520 BA 210 27.075.708,09 37,93 459.857 226.427 CE 52 6.313.106,48 39,16 104.135 59.552 ES 56 5.035.027,29 44,75 81.594 38.025 GO 39 1.149.708,01 34,31 20.575 11.094 MA 60 5.456.570,27 42,02 130.809 69.616 MG 334 19.057.743,62 38,84 329.035 166.213 MS 17 517.770,81 37,94 6.119 3.378 MT 45 1.812.786,78 43,42 49.364 24.269 PA 24 1.320.723,29 49,55 60.102 23.978 PB 90 4.881.723,15 39,95 121.367 62.673 PE 82 9.918.929,32 35,21 201.342 103.028 PI 19 592.608,59 42,1 14.345 6.638 PR 72 1.342.399,11 32,6 27.072 15.524 RJ 43 2.631.254,98 33,06 62.086 35.726 RN 61 3.806.963,01 38,52 70.854 36.743 RO 3 320.288,10 19,76 6.572 2.702 RR 1 201.727,32 35,31 1.573 952 RS 77 2.242.690,70 38,02 34.904 19.432 SC 54 1.436.020,20 30,11 20.071 12.212 SE 31 2.554.287,01 40,42 42.182 20.109 SP 182 3.781.506,45 31,92 57.691 30.522 TO 17 400.088,85 41,87 10.543 5.281 Total 1.624 107.998.625,96 38,58 2.034.770 1.031.244
* Embora a autora não deixe claro, cremos se trata dos valores mensais de repasse pela União.
** Parece que a informação do MEC superestima o valor médio do benefício supondo que todos os municípios completariam o restante do benefício em dinheiro, quando o Governo Federal autorizava os municípios a oferecerem os 50% que lhes corresponderiam na forma de serviços.
Fonte: Comitê Assessor de Gestao do PGRM e FNDE (2000) apud Licio (2002, p. 89) Adaptações: Fernando Silva (2017)
Segundo pôde constatar Sonia Rocha (2013, pp. 52-57), houve sérias dificuldades para que as transferências chegassem às famílias de mais baixa renda em cada município com regularidade. Atraso nos repasses federais aos municípios por problemas orçamentários, falta de recursos dos municípios para completar as transferências e para realizar o cadastramento, dificuldades técnicas em realizar o pagamento por parte das prefeituras, além da ausência de um sistema técnico-informacional de escala nacional para o cadastro dos beneficiários
constituíam os principais fatores, tanto de ordem político-financeira como técnico-geográfico, responsáveis pela falta de regularidade no pagamento às famílias. Daí em diante, foi propondo soluções para esses problemas que até mesmo os partidos mais conservadores procuraram mostrar para a sociedade que estavam combatendo a pobreza.
Neste sentido, podemos mencionar a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº. 67, de agosto de 1999, apresentada pelo Senador Antonio Carlos Magalhães (PFL-BA), que propôs introduzir novos artigos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal (1988) para criar o Fundo de Combate e de Erradicação da Pobreza. Beatriz Augusto Paiva, Maria Norma de Oliveira e Ana Lígia Gomes (2000, pp. 38-39), concluíram que nessa proposta “[...] é possível verificar o efeito de um projeto com forte apelo populista, de impacto na mídia, comprometendo-se muito mais com o imediatismo e o emergencial, do que com os efeitos que possa produzir [...]”.
O debate da PEC de Antonio Carlos Magalhães, somado à existência de um conjunto de Projetos de Lei, em tramitação nas duas casas, tratando do combate à pobreza, levaram alguns senadores a solicitarem a constituição de uma Comissão Mista Especial para considerar todas as matérias em conjunto. Foi então criada a Comissão com 19 (dezenove) senadores e 19 (dezenove) deputados federais (e seus respectivos suplentes) para, “[...] no prazo de 90 dias, estudar as causas estruturais e conjunturais da pobreza no país e apresentar soluções legislativas para sua erradicação” (BRASIL, 1999, p. 7). O relatório final, apresentado pelo deputado Roberto Brant (PFL – MG), recomendava a criação do Fundo de Combate à Pobreza para financiar transferências de renda com exigência de frequência escolar. As causas conjunturais do fenômeno foram basicamente resumida à renda, ao passo que o baixo nível de escolaridade dos pobres assumiu o lugar de principal causa estrutural. Na realidade, debates foram travados, várias viagens realizadas, dados foram apresentados, tudo para, ao final, submeter as causas da pobreza “[...] ao pragmatismo de ações focalizadas, esquecendo-se sua dimensão estrutural” (SPOSATI, 2000, p. 46).
Vale ressaltar que a oposição, representada principalmente pelos políticos Marina Silva (PT – AC), Eduardo Suplicy (PT – SP) e Aloizio Mercadante (PT – SP), apresentou um relatório em separado por discordar das causas estruturais da pobreza apontadas pelo relator (restritas unicamente ao baixo nível de escolaridade dos pobres). Na visão da oposição, a política de transferência deveria ser somada à efetivação de demandas históricas dos movimentos sociais brasileiros, como a reforma agrária, a recuperação do salário mínimo, a mudança do sistema tributário etc. (SPOSATI, 2000, p. 59).
As novas possibilidades financeiras abertas pelo Fundo de Combate à Pobreza autorizaram a criação de um novo Bolsa-Escola, através da medida provisória nº. 2.140, de 13 de fevereiro de 2001. Como no caso anterior, caberia ao município instituir o Programa, estabelecer convênio com o MEC e cadastrar as famílias. Mas, mudanças significativas foram introduzidas na seleção dos beneficiários e no repasse das transferências.
Agora podemos dizer que se organizou, de fato, um sistema nacional de cadastramento de beneficiários, instituído legalmente pelo Decreto nº. 3.877, de julho de 2001, o chamado Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal – CAD.ÚNICO. Intermediando as relações entre o MEC e os municípios, a Caixa Econômica Federal (banco público que sobreviveu às privatizações dos anos 1990), passaria a atuar como agente operador desse cadastro e do Programa, função que envolveria o processamento dos dados cadastrados, identificação dos beneficiários e atribuição do Número de Identificação Social – NIS, “[...] de forma a garantir a unicidade e a integração do cadastro, no âmbito de todos os programas de transferência de renda [...]” (Decreto 3,877/2001, Art. 2º).
Ter renda per capita abaixo de meio salário mínimo e crianças na família continuaram sendo os dois critérios básicos para participar do Programa, mas o valor do benefício passou a ser calculado somente pelo número de crianças, sendo R$ 15,00 por cada uma, chegando ao máximo de R$ 45,00. O pagamento às famílias agora seria feito através da CAIXA58. Para Sonia Rocha (2013, p. 61):
O pagamento via cartão, tendo como agente pagador a Caixa Econômica Federal, permitiu tirar das prefeituras o ônus da operação de pagamento em dinheiro a cada família, cuja logística era reconhecidamente complexa, extrapolando em muito as funções normais das secretarias de Educação municipais. O cartão bancário magnético teve também um impacto extremamente relevante ao tornar evidente que o benefício era um direito do cidadão e o programa de transferência uma ação do Estado, contribuindo assim para reduzir drasticamente as possibilidades de uso da transferência de renda como ferramenta clientelista ou como moeda de troca política no nível local.
58 As funções da CAIXA no âmbito do novo Bolsa-Escola Federal seriam as seguintes:
“§ 4o Caberá à Caixa Econômica Federal, na qualidade de agente operador, mediante remuneração e condições a
serem pactuadas com o Ministério da Educação, obedecidas as formalidades legais:
I - o fornecimento da infra-estrutura necessária à organização e manutenção do cadastro nacional de beneficiários;
II - o desenvolvimento dos sistemas de processamento de dados;
III - a organização e operação da logística de pagamento dos beneficios; e
IV - a elaboração dos relatórios necessários ao acompanhamento, à avaliação e à auditoria da execução do programa por parte do Ministério da Educação” (MP nº. 2.1240/2001, Art. 1º).
Desse modo, em duplo sentido a rede de fixos da CAIXA passava a assumir um papel político: primeiro porque a sua distribuição no território nacional atuaria como norma para os beneficiários (uma vez que, se em toda cidade há uma prefeitura, o mesmo não podemos dizer, principalmente para o ano de 2001, sobre a rede de atendimento desse banco), que precisariam, às vezes, se deslocar para receber a transferência; e, segundo, conforme assinalou a autora, o uso do cartão contribuiria para convencer a população de que se trata de um bem garantido pelo Estado (o uso do CAD.ÚNICO também contribuiria neste convencimento). Estamos ante a construção do acontecer político-institucional.
Ainda em 2001, pela medida provisória nº 2.206-1, foi criado o Bolsa-Alimentação, política de transferência de renda destinada “[...] à promoção das condições de saúde e nutrição de gestantes, nutrizes e crianças de seis meses a seis anos e onze meses de idade, mediante a complementação da renda familiar para melhoria da alimentação” (Art. 2º). O Ministério da Saúde seria responsável, no nível Federal, pela gestão do Programa, e o repasse dos benefícios se daria por intermédio da CAIXA, como no caso do Bolsa – Escola.
Por fim, embora com um sistema de financiamento próprio, mas destinado aos beneficiários do Bolsa-Escola e do Bolsa-Alimentação, foi criado o Auxílio-Gás (MP nº 18, de dezembro de 2001) com o objetivo de compensar a eliminação, que se efetivaria a partir de janeiro de 2002, do subsídio universal embutido no preço do gás liquefeito de petróleo – GLP. Para as famílias inseridas na política, seriam transferidos R$ 15,00 a cada dois meses.
A tabela 24 apresenta o número de beneficiários e os valores repassados pelos três novos programas de 2001 a 2003. Vejamos.
Tabela 24 – Brasil: Número de benefícios em dezembro e valores anuais repassados pelos programas de transferência de renda criados no Governo Fernando Henrique Cardoso (2001-2003)
2001 2002 2003 Programa Benefícios (mil) Valores Benefícios (mil) Valores Benefícios (mil) Valores B. Escola 4.794 408.583.920 5.107 1.531.277.441 3.771 1.424.144.340 B. Alimentação _ 967 x 327 289.642.740 Auxílio Gás _ 8.847 x 6.932 796.577.453 Total 4.794 408.583.920 14.921 x 11.030 2.510.364.533 X – Não possível obter dados.
Fonte: Rocha (2013, p. 77 e 150) e Santana (2007, várias páginas) Organização: Fernando Silva (2017)
Ainda que tenham permanecidos sérios problemas existentes no Bolsa-Escola de 1997 (sobretudo relacionados ao processo de cadastramento, já que este ficou bastante dependente das condições políticas e financeiras de cada município), todos os municípios estavam agora participando da política, e os valores repassados alcançaram a casa dos bilhões.
A partir de 2003, novos condicionamentos internos e externos terminariam por moldar a política brasileira de transferência de renda. Isto será analisado no próximo item.
4.2. A política brasileira de transferência de renda na busca por garantir direitos sociais aos mais pobres: o Programa Bolsa Família
Conforme demonstraram, dentre outros autores, Rosa Helena Stein (2005, várias páginas), Vivian Domínguez Ugá (2008, pp. 131-132) e Carla Guerra Tomazini (2010, pp. 184-186), embora vários elementos da política brasileira de transferência de renda tenham sido definidos a partir de um debate interno, a busca por restringir cada vez a pobreza à renda e à escolaridade está permeada, de fio a pavio, pelas influências dos organismos internacionais, notadamente do Banco Mundial. Caberia mesmo perguntar, por exemplo, até que ponto o exercício de discutir critérios para os beneficiários participarem das transferências, quando a solução para a pobreza já foi previamente definida sem apoio na realidade, pode ser chamado de fazer político.
Em 1997, havia programas de transferência de renda de escala nacional somente no Brasil e no México. Conforme demonstram os mapas 67 e 68, onze anos depois mais quinze países da América Latina, além de vários outros países pobres, tinham implantado programas desse tipo.