3. O CONTROLE EXTERNO DA ATUAÇÃO ESTATAL
3.3 BREVE HISTÓRIA DO CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
O controle da administração pública no Brasil remonta ao período colonial 51, constituindo-se um controle da Coroa Portuguesa sobre suas colônias, para verificação das despesas e, principalmente, para o controle da arrecadação (ALCÂNTARA, 1999). Logo após a transferência da Corte para o Brasil (1808), foi aqui instalado o “Erário
Régio”, que tinha como atribuição acompanhar a execução da despesa pública. Na Carta
Imperial de 1824, o “Erário Régio” foi transformado no “Tesouro”, com atribuições de controle interno (ALCÂNTARA, 1999).
É de 1826 o primeiro projeto de lei, não aprovado, para a criação de um Tribunal de Contas no Brasil, sob modelo clássico francês (ver secção 3.1). Seguiram-se, no decorrer do Império, várias propostas de criação de órgão de controle, sendo travadas calorosas discussões entre aqueles que defendiam a criação de um órgão independente e autônomo (controle externo) e aqueles que entendiam que as contas públicas deviam ser controladas internamente. Não obstante, qualquer órgão de controle externo não chegou a se institucionalizar durante o período imperial, em contramão aos Estados constitucionais daquela época (ANHAIA MELLO, 1984; ALCÂNTARA, 1999). As tentativas de introdução de sistema de controle da administração pública se sucumbiram perante os que estavam acostumados com as regalias da monarquia imperial 52. No entanto, o enfoque principal era a racionalização e o controle das despesas, em
51 No período das capitanias foi criado o cargo de provedor-mor das contas. Para controlar os gastos e os dízimos das colônias lusitanas, em meados do século XVII, foi instalado o Conselho Ultramarino; em finais do século XVIII foram instauradas as “Juntas das Fazendas das Capitanias” e a “Junta da Fazenda do Rio de Janeiro” (ALCÂNTARA, 1999).
52 As concessões de serviços públicos ocorridas no Segundo Império não se submeteram a controle externo.
decorrência dos administradores gastarem mais do que o orçamento previa (SPECK, 2000).
Somente após a proclamação da República, em 1890, pelo empenho e determinação do notável Ruy Barbosa, foi criado o Tribunal de Contas da União 53, o primeiro órgão brasileiro de controle externo. A histórica exposição de motivos de lavra de Ruy Barbosa, com sempre acrônicas palavras, demonstra o modelo proposto (SPECK, 2000, p.42):
-autonomia e independência: “corpo de magistratura intermediária à administração e à
legislatura que, colocado em posição autônoma” e “cercado de garantias contra quaisquer ameaças”;
-julgamento: “com atribuições de revisão e julgamento”;
-poder de sanção: “denunciar o excesso cometido, colher a exorbitância ou
prevaricação para as punir”;
-atuação prévia: “obstando a perpetuação das infrações orçamentárias por um veto
oportuno aos atos do executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis de finanças”.
A CF de 1891 institucionalizou o Tribunal de Contas 54. Não obstante, as resistências eram fortes. A instalação física do Tribunal de Contas somente ocorreu em início de 1893 55. Há um fato histórico o qual ilustra como sempre houve grupos contrários à idéia de um poder independente, que controle previa e efetivamente atos de governo: o Presidente Floriano Peixoto nomeia um parente do ex-Presidente Deodoro da Fonseca, ato este considerado ilegal pelo Tribunal de Contas. Em retaliação, o Presidente manda redigir decretos que retiravam do Tribunal de Contas a competência para impugnar despesas consideradas ilegais. O então Ministro da Fazenda, Serzedello Corrêa, demitiu-se do cargo, redigindo memoráveis e atemporais palavras em defesa da independência e autonomia do Tribunal de Contas (TCU, 2004):
53 O TCU foi criado mediante Decreto nº 966-A, de 07-11-1890. Com a saída de Ruy Barbosa do Ministério das Finanças dois meses depois, o decreto de criação não chegou a ser regulamentado, pelas resistências à idéia de controle autônomo e independente, tendo sido extinta a comissão encarregada de instalação (ANHAIA MELLO, 1984; SPECK, 2000).
54 Pela recalcitrância de Ruy Barbosa (ANHAIA MELLO, 1984).
55 Sob interferência de Serzedello Corrêa, então Ministro da Fazenda do Governo do Presidente Floriano Peixoto (ANHAIA MELLO, 1984).
“Se a função do Tribunal no espírito da Constituição é apenas a de liquidar as contas e
verificar a sua legalidade depois de feitas, o que eu contesto, eu vos declaro que esse Tribunal é mais um meio de aumentar o funcionalismo, de avolumar a despesa, sem vantagens para a moralidade da administração. Se, porém, ele é um Tribunal de exação ..., precisamos resignarmo-nos a não gastar senão o que for autorizado em lei e gastar sempre bem, pois para os casos urgentes a lei estabelece o recurso”.
No Quadro 3.3 é apresentado um resumo das características básicas dos Tribunais de Contas, segundo os textos constitucionais anteriores à atual CF, demonstrando as alterações ocorridas nas atribuições desenvolvidas pelos Tribunais de Contas, conforme bibliografia pesquisada (ANHAIA MELLO, 1984; ALCÂNTARA, 1999; SPECK, 2000).
Quadro 3.3 - Tribunais de Contas e Constituições Brasileiras CF Características dos Tribunais de Contas
1891 56 -exame prévio, veto impeditivo absoluto, revisão e julgamento de todas as operações de receita e despesa;
-inserido no Capítulo das Disposições Gerais;
-com a sua primeira lei orgânica de 1896, passou a adotar o modelo belga de exame prévio e registro sob reserva/protesto;
-em 1930, perdeu a atribuição de exame prévio, passando a ser feito no mês seguinte à realização dos dispêndios;
1934 -órgão de cooperação técnica das atividades governamentais, com função de órgão do Poder Executivo, apesar de ter sido mantida a função de julgar as contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos 57;
- inserido no Capítulo das Disposições Gerais;
1937 -perdeu o poder de apresentar parecer prévio sobre as contas do chefe do Poder Executivo 58;
-inserido nos capítulos referentes ao Poder Judiciário;
56 Em desdobramento à Constituição Federal, algumas Constituições Estaduais institucionalizaram os seus Tribunais de Contas: Piauí, 1891; Minas Gerais, 1914; Bahia, 1915; Pará, 1915; Rio de Janeiro, 1920, São Paulo, 1921; Ceará, 1921 (SPECK, 2000).
57 Poucos Estados fizeram constar os Tribunais de Contas nas Constituições de 1934, tendo ocorrido, ao contrário, extinções (ANHAIA MELLO, 1984).
58 Em decorrência do período autoritário, o Presidente da República ganhou atribuições legislativas de exceção, possibilitando que o Presidente aprovasse as suas próprias contas.
Quadro 3.3 - Tribunais de Contas e Constituições Brasileiras CF Características dos Tribunais de Contas
1946 -reativou: função julgadora; função de controle externo e autonomia 59; -atuação de exame prévio e a posteriori; veto absoluto e veto relativo com registro sob reserva (tipo eclético de controle externo);
-atuação ainda restrita ao aspecto formal e ao simples exame das prestações de contas, sem a realização de verificações externas;
-a partir da CF de 1946, o Tribunal de Contas passa a ser inserido nos capítulos referentes ao Poder Legislativo;
1967 -perdeu atribuições de registro prévio de despesas e poder de suspensão do exercício de gestores omissos e remissos;
-passou a ter poder de realizar inspeções, tornando menos formal o exame; -introdução na CF dos conceitos de controle externo (exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio dos Tribunais de Contas) e de controle interno (exercido pelo próprio poder), conceitos inseridos pela Lei 4320/64; 1969 60 -perdeu atribuições de registro prévio de despesas e poder de julgamento dos
atos/contratos geradores de despesas, limitando-se a apontar falhas e irregularidades;
-restringiu a criação de Tribunais de Contas de jurisdição para um único município 61.
Fontes: ANHAIA MELLO, 1984; ALCÂNTARA, 1999; SPECK, 2000.
Foram muitas as alterações constitucionais ocorridas durante este período republicano, sendo evidente que, nos períodos autoritários, as atribuições dos Tribunais de Contas foram reduzidas, em relação à sua concepção original de um controle prévio 62. Contudo, há de se registrar a permanência da instituição Tribunal de Contas durante todo o período republicano, sobrevivendo a diversos regimes políticos (SPECK, 2000).
59 Em seguida à CF-1946, diversas Constituições Estaduais passaram a prever Tribunais de Contas dos Estados, normalmente com jurisdição sobre as contas dos Estados e dos Municípios (SPECK, 2000). 60 Emenda Constitucional Nº 1, de 1969, que incorporou o Ato Institucional Nº 5, de 1968.
61 Face à permissão da CF de 1967, foram criados vários Tribunais de Contas de Municípios e alguns Tribunais de Contas Regionais. Em 1969, foram estabelecidos requisitos para que continuassem a funcionar, permanecendo em funcionamento somente o Tribunal de Contas do Município de São Paulo. O Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro foi criado em 1980 (ANHAIA MELLO, 1984). 62 Registre-se o brado de José Luiz de Anhaia Mello, renomado Conselheiro do TCE-SP, que acicatou, em relação ao último período ditatorial: “... o legislador revolucionário, de um só golpe, arrasou com a antiga concepção, a clássica, de uma Corte tudo examinando, tudo verificando, tudo analisando, tudo registrando antes do desenvolvimento da despesa” (ANHAIA MELLO, 1984, p.42).
Nas discussões prévias à atual CF, ANHAIA MELLO (1984, p.42-45) defendeu que o Tribunal de Contas voltasse a ter a concepção imaginada por Ruy Barbosa “à qual
incumbiria a revisão e o julgamento de todas as operações concernentes à receita e despesa da República”, com “missão orientadora, pedagógica, fiscalizadora”, desde
que apta para o exercício de tal função “sem os malefícios da burocracia e da
desatualização”, não podendo “mais ficar dentro da concepção ultrapassada do exame do feito, do realizado”, devendo a técnica de auditoria “ir além e passar ao regime da orientação, da interpretação, e até da previsão de fatos”.
Por fim, mister se faz registrar que as constituições anteriores à atual, ao tratarem da fiscalização e controle das despesas públicas, não fizeram referência explícita à verificação do mérito de ser econômico o dispêndio, somente vindo a surgir o termo economicidade na Constituição de 1988. O enfoque central do controle externo era a legalidade (FONSECA, 1992).
São descritos, na próxima secção, os atuais preceitos constitucionais em relação ao exercício do controle externo e os desdobramentos institucionais advindos para a formação dos Tribunais de Contas hoje existentes no Brasil, com a ampliação de suas prerrogativas, em especial a verificação de economicidade.