Breve Histórico

As primeiras iniciativas relativas a dispositivos com características de orçamentos públicos datam do artigo 12 da Carta Magna da Inglaterra, outorgada em 1217 pelo Rei João Sem Terra, que instituía regras para a criação de novos tributos no reino. Esse dispositivo, conseguido a partir de pressões dos barões feudais da época, visava reduzir o poder ilimitado e discricionário do rei em matéria tributária (GIACOMONI, 2012, p. 31).

Para Giacomoni (op. cit. p. 49), o orçamento público surge, inicialmente, como um instrumento de controle, tanto do Legislativo sobre o Executivo, como do próprio Executivo sobre suas unidades integrantes. “Para o desempenho de tal papel, o orçamento revestiu-se

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Não menosprezamos a discussão sobre as fontes de financiamento das políticas públicas, embora essa fuja do escopo do trabalho. No anexo J é apresentada uma tabela com a execução orçamentária dos órgãos que compõem a SECTTI a partir dos grupos de fonte de financiamento.

com a roupagem contábil, adotando classificações elementares, mas que atendiam às necessidades de um setor público ainda incipiente”.

No Brasil, as primeiras exigências no sentido de elaboração de orçamentos formais surgem após a vinda do rei D. João VI para o Brasil, quando um processo de reorganização das finanças públicas é iniciado. A abertura dos portos, promovida pela realeza, trouxe uma maior necessidade de disciplinar a cobrança dos tributos aduaneiros. Com isso, em 1808, foram criados o Erário Público e o regime de contabilidade (MAIA, 2010, p. 9).

A Constituição Imperial de 1824 estabelece, em seu artigo 172, a responsabilidade do Ministro da Fazenda. Tendo recebido dos demais ministros os orçamentos relativos a suas repartições, apresentaria à Câmara dos Deputados, anualmente um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente. Era de responsabilidade do ministro a apresentação do orçamento geral de todas as despesas púbicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas (PIRES, MOTA, 2006, p. 20; GIACOMONI, 2012, p. 40).

Haja vista a dificuldade de aprovação de um dispositivo com essas características, principalmente naquele período, alguns autores afirmam que o primeiro orçamento nacional elaborado com a matéria tratada pelo artigo 172 foi votado apenas posteriormente, no exercício de 1831-1832. A história mostra que, nas décadas seguintes, registros maiores sobre a organização das finanças públicas no Brasil foram escassos (PIRES, MOTA, 2006, p. 20).

Em 1891, com a Proclamação da República e da nova Constituição, a elaboração do orçamento passa a ser função privativa do Congresso Nacional, bem como a tomada de contas do Executivo. Com essas novas atribuições, é criado para auxiliar o Congresso, por meio da Constituição, o Tribunal de Contas. A Câmara dos Deputados, à época, foi a casa que assumiu a iniciativa para a elaboração do orçamento (GIACOMONI, 2012, p. 41, 42).

A transição para o século XX ocorreu sem grandes novidades na estrutura de organização das finanças públicas. Em 1922, entretanto, por ato do Congresso Nacional, foi aprovado o Código de Contabilidade da União. O novo código permitiu ordenar a gama de procedimentos técnicos, dos pontos de vista orçamentário, financeiro, contábil, patrimonial etc., que então caracterizavam a gestão no âmbito federal (GIACOMONI, 2012, p. 42).

Em 1934 é outorgada a terceira Constituição do país, que institui uma forte centralização das funções públicas no Governo Federal, em contraposição ao federalismo vigente desde a Carta de 1891. A iniciativa de elaboração da lei voltou para o Executivo, e o Congresso Nacional tornou-se responsável pela votação da proposta e pelo julgamento das contas do presidente, com o auxílio do Tribunal de Contas (MAIA, 2010, p. 10).

A Constituição de 1937, decretada durante o Estado Novo, tratou com destaque a questão orçamentária, que obteve um capítulo próprio composto por seis artigos. Pela nova Constituição, a proposta orçamentária seria elaborada por um departamento administrativo a ser criado junto à Presidência da República e votada, posteriormente, pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal. Já em 1939, a partir do Decreto-lei 1.202, de 08-04-1939, o regime estado-novista liquidou com o que restava de autonomia dos Estados e Municípios ao transferir ao presidente da República a prerrogativa de nomear os governadores estaduais (Interventores) e, a esses, a nomeação dos prefeitos. (GIACOMONI, 2012, p. 43, 44).

A quinta constituição do Brasil foi promulgada em 1946, logo após a redemocratização. O Executivo permaneceu como responsável por elaborar a lei orçamentária, contudo agora deveria encaminhá-la às casas do congresso para discussão e aprovação, com a possibilidade de inclusão de emendas por parte do legislativo. “Essa constituição de 1946, denominada “planejamentista”, explicita as necessidades de se criarem planos setoriais e regionais, com reflexo direto na monetarização do orçamento, ao estabelecer vinculações com a receita” (PIRES, MOTA, 2006, p. 21).

O regime militar, a partir de 1964, assumiu características autoritárias que tiveram reflexos no equilíbrio entre o poder Executivo e Legislativo, sobretudo no que tange às competências do processo orçamentário. Na Constituição de 1967 foram retiradas as prerrogativas do Legislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas que visassem criação ou aumento de despesas, incluindo a realização de emendas ao projeto de lei do orçamento.

Em 1988, em sua sétima constituição, a temática orçamentária recebeu grande atenção do constituinte, obtendo uma seção inteira sobre o assunto, denominada “Dos orçamentos”, que integra o capítulo II – “Das Finanças Públicas”, compreendendo seis artigos, trazendo novos conceitos e regras para a elaboração e gestão orçamentárias, além da consagração de princípios e normas até então tradicionais (GIACOMONI, 2012, p. 45).

As duas principais novidades do novo texto constitucional na questão orçamentária dizem respeito à devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao projeto de lei do orçamento, sobre despesa e à explicitação do sentido da universalidade orçamentária, isto é, considerando a multiplicidade de famas organizacionais e jurídicas do setor público, quais as receitas e despesas públicas que devem integrar o orçamento público e merecer, portanto, a aprovação legislativa (GIACOMONI, op. cit., p. 45).

Os instrumentos de planejamento orçamentário estão estabelecida no artigo 165 da CF, que diz: “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. Tais instrumentos compõem o sistema orçamentário e o ciclo ampliado (plurianual) da gestão orçamentária e financeira pública. Todo o processo alocativo de recursos está vinculado à observância da lei “[...] e nada se faz em termos de despesa pública sem que exista uma autorização legislativa. Na prática, é a plena vivência do princípio da universalização orçamentária na ordem constitucional” (PIRES, MOTA, 2006, p. 22).

Em atendimento à própria Constituição Federal, surgiu, em 2000, a Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal – LRF, de n.º 101/2000, que introduziu inovações na administração das finanças públicas, como mecanismos de transparência fiscal e controle social dos gastos públicos.

No Espírito Santo as normas de elaboração orçamentária estão contidas na Constituição Estadual que, contudo, segue os parâmetros estabelecidos pela Constituição Federal. Embora as determinações quanto à forma dos orçamentos e dos planos plurianuais sejam detalhados no Governo Federal por decretos e portarias, cujo alcance em geral restringem-se à própria União, é de praxe que os demais entes adotem as estruturas definidas pelo Governo Federal. E o Espírito Santo não é diferente.