Burocracia e Max Weber

Max Weber tem uma grande variedade de estudos em diferentes áreas. No que tange a burocracia, seu estudo é particularmente extenso, motivo pelo qual sua importância é destacada neste tópico da tese para a análise do instituto da burocracia sob sua perspectiva.

O trabalho da administração implica definir e redefinir objetivos institucionais, resolver conflitos sobre o exercício da autoridade e lidar com as consequências das flutuações das políticas²⁷².

Como dito no subitem anterior, 1.1.1 – origem da burocracia, o termo burocracia é aplicado sempre ao exercício dos atos da Administração Pública. Para analisar burocracia é imprescindível tratar das funções administrativas.

A sua eficiência é uma função do ambiente em que opera. Historicamente, Max Weber é o expoente mais importante da burocracia. Ele a descreveu como tecnicamente superior a todas as outras formas de organização e, portanto, indispensável para grandes e

complexas empresas²⁷³.

Weber descreve a burocracia como um corpo administrativo de funcionários nomeados e descreveu suas características. Para Weber, a burocracia trata sobre o lugar do

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TWISS, Thomas Marshall. Trotsky And The Problem Of Soviet Bureaucracy. University Of Pittsburgh Faculty Of Arts And Sciences. 2009. p. 29-400.

272 LUTZKER, MICHAEL A. Max Weber and the Analysis of Modern Bureaucratic Organization: Notes Toward a Theory of Appraisal. American Archivist/Vol. 45, No. 2/Spring 1982. p. 119 -130. A formulação clássica de Max Weber do conceito burocrático pode servir como ponto de partida para os arquivistas que buscam entender a estrutura ou hierarquia em que o processo de criação de registros ocorre.

funcionário em uma sociedade moderna. Para ele, tornou-se um tipo cada vez mais importante de papel social²⁷⁴.

Trata-se de uma questão metodológica do tipo ideal, uma vez que Weber fazia parte de um círculo alemão de estudiosos, incluindo Hornet Sombart - criador do tipo ideal e Schumpeter historiador da economia. Dos três Weber foi o último a se apropriar do tipo ideal.

O pressuposto epistemológico do tipo ideal é pautada na realidade impura, não se pode conhecer a realidade, visto que é de tal maneira caótica que é inapreensível pela razão. Torna-se possível refletir sobre a realidade através da construção do tipo ideal.

Trata-se de construir racionalmente e substituir a realidade pensando através do tipo ideal. No tipo ideal de democracia está o conceito de burocracia em Weber. O conceito de burocracia é o tipo ideal, visto que exaure o construto de razão a ideia de burocracia, conceituada então dentro do tipo ideal.

Weber não o faz em face da realidade, uma vez que parte do pressuposto de que a realidade é inapreensível. A teoria social de Weber é rigorosamente uma teoria burocrática elitista, a qual pressupõe burocracia de Estado e das demais instituições, bem como pressupõe lideres diligentes destes.

Weber chega a este conceito de tipo ideal a partir do impacto causado a ele pela sua viagem aos Estados Unidos da América. Trata-se de uma reação ideológica às teses marxistas.

O conceito de racionalidade para Weber subjaz a tudo o Weber pensa, explicando conceitos marxistas sob sua própria ótica. Conceitua racionalidade como todas as relações entre os homens são relações marcadas pela racionalidade enquanto expressão do cálculo, porque a ação social dos indivíduos é extremamente calculada.

A ação social é uma ação calculada, por isso a racionalidade calculada é a marca geral das relações sociais batendo na questão do Estado e da burocracia. Por isso Weber prevê uma transição a uma ordem cada vez mais racional, calculada fazendo a despoetização do mundo. É pior que a transformação do socialismo para o capitalismo.

274 PRASAD, D. Ravindra, V.S. Prasad and P. Satyanarayan, 2004, Administrative Thinkers (Ed), Sterling Publishers, New Delhi. p. 80.

A racionalidade calculada é a marca geral das relações sociais, a qual entra em conflito direito com a racionalidade e a burocracia. de Weber está na burocracia e dentro disso Weber pensa em uma gestão legal racional do Estado. Trata-se da racionalidade.

Inicialmente, deve-se apontar que Weber não conceitua burocracia, porém, a associa diretamente com a função dos agentes públicos na Administração Pública, bem como associa burocracia com autoridades.

A função administrativa foi, é claro, um elemento penetrante de todas as sociedades, antigas, medievais e modernas, mas Weber foi um dos primeiros a reconhecer o caráter distintivo da burocracia na era moderna. Ele foi pioneiro ao conceituar uma estrutura para analisar sistemas administrativos e foi profético ao expressar preocupação com as consequências psicológicas para o indivíduo preso na rede de organizações modernas de larga escala²⁷⁵.

No caso da autoridade, Weber categorizou a burocracia em (1) burocracia patrimonial encontrada em autoridades tradicionais e carismáticas e (2) burocracia legal-racional encontrada apenas no tipo legal de autoridade. Weber tem certas características da

burocracia legal-racional²⁷⁶.

Apesar das autoridades serem abordadas em um tópico especialmente dedicado a elas, faz-se uma breve apresentação neste parágrafo para que o leitor não fique desprovido de entender.

A autoridade tradicional está pautada nos costumes, nas tradições de uma sociedade. A carismática é oriunda do carisma do líder. Já as autoridades legal-racional deriva das leis, das normas, dos estatutos. Formam os tipos de dominação legítima, os quais estão extremamente associados aos Aparelhos Ideológicos de Estado que serão estudados mais a frente nesta tese.

A descrição da administração pública é hoje geralmente referida como um modelo de burocracia, muitas vezes resolvido a partir do contexto da regra legal e racional e definido com certas características que aparecem como um modelo de administração burocrática no

275 LUTZKER, MICHAEL A. Max Weber and the Analysis of Modern Bureaucratic Organization: Notes Toward a Theory of Appraisal. American Archivist/Vol. 45, No. 2/Spring 1982. p. 119 -130.

276 PRASAD, D. Ravindra, V.S. Prasad and P. Satyanarayan, 2004, Administrative Thinkers (Ed), Sterling Publishers, New Delhi. p. 80.

mau sentido. Isso não corresponde à apresentação de Max Weber. Ele chama de burocracia o

tipo ideal de regra legal e racional com as seguintes características²⁷⁷:

a) Direito positivo: conscientemente definido como um meio de moldar e lei

formal, que pode ser racional, racional de propósito ou orientado a valor;

b) Administração profissional com a tarefa de cuidados racionais de interesses,

dentro dos limites das regras legais, previstas por regulamentos de associações e de acordo com princípios universalmente estabelecidos;

c) Conceito pessoal: empregado em tempo integral, o qual ganha a vida pagando

com seu trabalho, e, portanto, não é dependente de outras rendas, de modo que pode trabalhar apenas para servir seu "empregador". O conceito inclui ainda a formação profissional dos funcionários e uma carreira profissional regular em carreiras de sistema de incentivos; e

d) Conceito organizacional que garante eficiência e previsibilidade por meio da

divisão do trabalho, hierarquia de funções, serviço e supervisão técnica, manutenção de registros.

Isso necessariamente exige a aplicação de regras e precedentes na tomada de decisões. Apesar de suas diferentes perspectivas, a maioria dos estudiosos que estudam processos administrativos – sejam sociólogos, analistas da administração pública, cientistas

políticos ou historiadores reconhecem o trabalho de Weber sobre a burocracia²⁷⁸.

Teorizou que a burocracia moderna incorpora três grupos de características; essa formulação, embora modelada em grande parte no serviço público alemão, deveria se aplicar

em geral tanto a instituições privadas quanto a departamentos governamentais²⁷⁹.

O primeiro grupo de elementos está relacionado à estrutura e função de uma organização. Existe uma hierarquia de escritórios com áreas fixas de jurisdição especificadas por leis ou regulamentos administrativos e a divisão do trabalho é reconhecida. O grau de

277 WEBER, Max: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. Erste Auflage veröffentlicht 1921/1922,. Aufl. 1947 (Faksimile bei Gallica) bzw. 5. Aufl., Tübingen 1972 ff. p. 125.

278 LUTZKER, MICHAEL A. Max Weber and the Analysis of Modern Bureaucratic Organization: Notes Toward a Theory of Appraisal. American Archivist/Vol. 45, No. 2/Spring 1982. p. 119 -130.

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LUTZKER, MICHAEL A. Max Weber and the Analysis of Modern Bureaucratic Organization: Notes Toward a Theory of Appraisal. American Archivist/Vol. 45, No. 2/Spring 1982. p. 119 -130. Apesar dos freqüentes períodos de problemas físicos e mentais, na época de sua morte, em 1920, ele havia produzido trabalhos notáveis de erudição em várias disciplinas. Ele claramente discerniu forças poderosas impulsionando toda a sociedade ocidental para o estado burocrático centralizado, e ele procurou entender esse processo por meio de uma análise multicultural imaginativa. Ao contrário de Karl Marx - por quem ele foi influenciado e cujas idéias ele desafiou - Weber não produziu um mundo com visão holística ou programa política.

autoridade e o montante de responsabilidade de cada funcionário são claramente definidos,

promovendo assim a especialização e o cultivo de conhecimentos especializados²⁸⁰.

As decisões são tomadas com base nos regulamentos escritos. Os arquivos que documentam essas decisões são preservados em sua forma original ou de rascunho e registram ações e decisões tomadas. Esses registros que fornecem um mecanismo para monitorar o

desempenho de um indivíduo e estabelecer precedentes para ações futuras²⁸¹.

Um segundo grupo de características lida com meios de recompensar o esforço. Um oficial recebe um salário fixo, classificado por categorização. Sua posição deve ser sua única ocupação e é aceita com o entendimento de que não deve ser explorada por emolumentos ou aluguéis (uma prática de períodos anteriores). Um funcionário exerce autoridade mantendo o

cargo, mas ele não possui seu cargo e, portanto, não pode designar seu sucessor²⁸².

Em terceiro lugar, Weber especifica as proteções concedidas ao titular do cargo. O escritório administrativo constitui uma carreira, com promoções concedidas por antiguidade ou realização. Um curso claramente definido de treinamento com exames prescritos é um

pré-requisito para a nomeação²⁸³.

A qualificação para o cargo é, portanto, capacidade (presumivelmente ratificada por uma credencial) em vez de conexões políticas ou pessoais. Na era moderna, o administrador não é mais o agente pessoal de uma régua. Como funcionário público, ele serve ao estado e não pode ser removido à vontade por mudanças na liderança política. Ele mantém sua posição

desde que cumpra satisfatoriamente seus deveres²⁸⁴.

O conceito de burocracia moderna (diferente da tradicional) de Weber é um exemplo do que ele chamou de tipo ideal, um método que ele usou para construir uma definição logicamente precisa. A palavra ideal não implicava um juízo de valor. O que ele buscava era

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WEBER, Max: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. Erste Auflage veröffentlicht 1921/1922,. Aufl. 1947 (Faksimile bei Gallica) bzw. 5. Aufl., Tübingen 1972 ff.

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WEBER, Max: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. Erste Auflage veröffentlicht 1921/1922,. Aufl. 1947 (Faksimile bei Gallica) bzw. 5. Aufl., Tübingen 1972 ff.

283 WEBER, Max: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. Erste Auflage veröffentlicht 1921/1922,. Aufl. 1947 (Faksimile bei Gallica) bzw. 5. Aufl., Tübingen 1972 ff.

284 WEBER, Max: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. Erste Auflage veröffentlicht 1921/1922,. Aufl. 1947 (Faksimile bei Gallica) bzw. 5. Aufl., Tübingen 1972 ff.

um conjunto de características claramente especificadas, as quais pudessem ser testadas em

relação às realidades históricas e atuais²⁸⁵.

O tipo ideal é um utensílio, bastante utilizado em sociologia, para determinar tipologias puras para a análise de conceitos como a boa-fé, a Administração Pública, burocracia, ideologia, expectativa legítima. O tipo ideal não necessariamente está vinculado a um conceito ideal, porém, promove um entendimento melhor e mais preciso da realidade social.

Mais de cinquenta anos após sua morte, as formulações de Weber ainda são valiosas para ajudar a entender melhor todos os sistemas político-econômicos modernos: capitalista, socialista e comunista. Weber pertencia a uma geração (talvez a última) de estudiosos universais. Nascido em uma família de riqueza moderada e aprendizado em 1864, ele teve o benefício da excelência da educação universitária alemã em um momento em que esse sistema

era a inveja do mundo ocidental²⁸⁶.

Weber estava particularmente interessado no papel da burocracia em uma democracia e foi rápido em reconhecer a importância das máquinas de partidos políticos na administração do processo eleitoral. Embora ciente de sua manipulação dos eleitores e de suas práticas corruptas, ele também podia entender por que os reformadores do serviço civil e as

forças do bom governo tinham tanta dificuldade em desalojá-los²⁸⁷.

Era claro que o espírito igualitário preferia um grupo de políticos eleitos que usavam o sistema de espólios, mas que podiam ser expulsos quando muito corruptos, à alternativa de uma casta de funcionários públicos especializados, escolhidos da elite, que desprezariam os

eleitores, mas seria inamovível²⁸⁸.

285 LUTZKER, MICHAEL A. Max Weber and the Analysis of Modern Bureaucratic Organization: Notes Toward a Theory of Appraisal. American Archivist/Vol. 45, No. 2/Spring 1982. p. 119 -130.

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LUTZKER, MICHAEL A. Max Weber and the Analysis of Modern Bureaucratic Organization: Notes Toward a Theory of Appraisal. American Archivist/Vol. 45, No. 2/Spring 1982. p. 119 -130. Ele estudou sucessivamente nas universidades de Heidelberg, Berlim e Göttingen, concentrando-se na lei. Antes de completar seus estudos, no entanto, ele ganhou estatura profissional em uma ampla gama de disciplinas, incluindo economia, história e filosofia. Nomeado Professor de Economia na Universidade de Friburgo em 1894, ele foi convidado a ingressar na faculdade de Heidelberg em 1896.

287 LUTZKER, MICHAEL A. Max Weber and the Analysis of Modern Bureaucratic Organization: Notes Toward a Theory of Appraisal. American Archivist/Vol. 45, No. 2/Spring 1982. p. 119 -130.

288 LUTZKER, MICHAEL A. Max Weber and the Analysis of Modern Bureaucratic Organization: Notes Toward a Theory of Appraisal. American Archivist/Vol. 45, No. 2/Spring 1982. p. 119 -130.

Weber previu que, apesar dessa propensão democrática, a crescente complexidade da sociedade norte-americana exigiria, em última instância, administradores do governo mais

bem treinados e mais profissionais do que o sistema de clientelismo político fornecido²⁸⁹.

Weber explicou a importância dos sistemas administrativos modernos, desenhando uma série de contrastes com os das sociedades mais antigas. Nas antigas civilizações havia burocracias altamente desenvolvidas, mas, observa Weber, os guardiões dos registros eram

uma classe subserviente²⁹⁰.

Há, ainda, as conquistas da burocracia descritas por Max Weber, por exemplo: agir de acordo com regras gerais, calculáveis, são isentas de arbitrariedade; pessoal de tempo integral treinado; independência das relações pessoais com os benefícios oficiais ou pessoais

para o servidor e a independência política²⁹¹.

Deste modo, tem-se que Weber foi precursor na análise da burocracia dentro do Estado Democrático de Direito, uma vez que associou o instituto à Administração Pública, às formas de domínio fomentando suas teses com base em regras gerais de conduta, como a boa-fé, as expectativas legítimas e a Administração Pública, demonstrando a conexão entre os capítulos desta tese e sua evolução lógica de raciocínio.