Capítulo 1 – Pontos e contrapontos do ordenamento territorial

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O presente capítulo tem por objetivo a análise do ordenamento territorial urbano no Rio de Janeiro. A análise do ordenamento territorial urbano de uma metrópole como o Rio de Janeiro torna-se um tema relevante a pesquisadores, técnicos, profissionais e políticos ligados ao planejamento urbano e regional que se deparam com uma realidade complexa, de difícil manejo para estabelecer políticas de ordenamento de seu território.

Desde o início de sua ocupação, apropriação, expropriação e expansão, a cidade do Rio de Janeiro apresentou muitas dificuldades em transpor os obstáculos naturais e as condições hostis que impôs intensas intervenções do governo sobre o espaço em construção a fim de criar condições habitáveis e susceptíveis à instalação de uma infraestrutura urbana.

A ausência de estrutura de planejamento urbano e regional e as intervenções localizadas de elevado custo resultaram num espaço bastante segmentado de bairros com infraestrutura e serviços de custos elevados próximos de outros bairros sem qualquer investimento, deficientemente articulados entre si o que permitiu uma justaposição social determinante dos conflitos sociais e territoriais de difícil elaboração de políticas de ordenamento do território.

O território da cidade do Rio de Janeiro, outrora Distrito Federal e Estado da Guanabara, consolidou-se num dos espaços mais segregados e desarticulados, inclusive com a área de influência direta composta por municípios limítrofes que compõem sua respectiva região metropolitana no contexto de ausência de uma autêntica estrutura de planejamento urbano e regional e reforçada pelo déficit institucional.

Ao longo de sua história, a estruturação do espaço do Rio de Janeiro, enquanto unidade federativa resultou num dos espaços mais contraditórios e

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de acentuadas disparidades internas entre a capital e o Estado do Rio de Janeiro. Tanto a capital quanto o Estado do Rio de Janeiro, ambos se estruturaram, de modo desarticulado um do outro, do ponto de vista físico- territorial, político, econômico, institucional e administrativo a ponto de resultar em duas realidades distintas, desequilibradamente constituídas e com sérios efeitos nas políticas de ordenamento de seus territórios.

Ao longo da estruturação do espaço do Rio de Janeiro, as políticas de ordenamento territorial estiveram voltadas para duas perspectivas: a primeira em direção às políticas de ordenamento que reforçaram a centralidade da cidade do Rio de Janeiro e a segunda em direção à projeção metropolitana com significantes manobras políticas e financeiras para atrair empresas estratégicas do ponto de vista do desenvolvimento nacional entre outros investimentos, mas que de fato não contribuíram para os necessários avanços institucionais metropolitanos, nem tampouco para maior articulação da capital com o interior.

A estruturação da metrópole do Rio de Janeiro tem no papel do Estado, no campo econômico, o de garantir ao máximo a reprodução do capital, fazendo concessões apenas quando estas se evidenciam necessárias, ou seja, para assegurar as condições mínimas de reprodução da força de trabalho (estabilidade social). O modelo metropolitano do Rio de Janeiro tende a ser o de uma metrópole de núcleo hipertrofiado, concentrador da maior parte da renda e dos recursos urbanísticos disponíveis, cercado por estratos urbanos periféricos cada vez mais carentes de serviços e de infraestrutura à medida que se afastam do núcleo, e servindo de moradia e de local de exercício de algumas outras atividades às grandes massas de população de baixa renda (Abreu, 2006).

Os interesses especulativos que direcionaram o crescimento da cidade do Rio de Janeiro e o tratamento inconsistente e casuístico dos fatos urbanos foram gerando inúmeros e maiores problemas urbanos, sociais e ambientais, como degradação ambiental, formação de bolsões de miséria, ocupações desordenadas do solo, inadequação e insuficiência dos equipamentos coletivos, produção de espaços ilegais, favelização, verticalização, vazios urbanos que foram se agravando pela ausência de uma estrutura de planejamento e de recursos a fim de atender a crescente demanda por

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habitação, saúde, educação, serviços básicos como abastecimento de água e coleta de esgotos, transportes, entre outros.

Desde os primeiros anos de ocupação, a cidade do Rio de Janeiro apresentou uma complexa situação jurídica de posse, domínio, uso e propriedade do solo que impedia os avanços institucionais e as políticas de ordenamento territorial urbano. Ao passar dos anos, verificamos que os mesmos problemas persistem resultando no quadro de heterogeneidades de condições fundiárias reforçado pelas relações sociais, à margem do que se considera como legal. Ao longo do tempo o arcabouço legislativo e normativo, planos e programas de ordenamento territorial urbano elaborados tornaram-se ineficazes ou anacrônicos.

As políticas de ordenamento territorial, atualmente direcionadas ao município do Rio de Janeiro, sofreram influências diretas da própria condição político-administrativa e institucional que a cidade do Rio de Janeiro assumiu ao longo de sua história, que contribuíram para reafirmar uma posição político- regional atípica em relação às demais capitais dos grandes Estados; e das relações políticas estabelecidas entre os representantes políticos locais e regionais e os representantes políticos das demais esferas do governo.

A estruturação do espaço urbano carioca caracterizou-se por intensos conflitos oriundos da complexa estrutura interna de poderes sobrepostos, pelo conjunto de legislação e normas urbanísticas excludentes e ineficazes às questões de justiça social, pela intensa presença do governo federal nas decisões políticas locais, pela ineficiente estrutura organizativa e administrativa dos órgãos de planejamento do governo, pelo distanciamento dos planos e programas da realidade dinâmica das relações sociais estabelecidas e principalmente pela descontinuidade das ações e políticas urbanas.

Os instrumentos urbanísticos estabelecidos enfatizavam o ordenamento físico-territorial e a definição de usos e parâmetros edilícios corroborando a lógica elitista em detrimento das peculiaridades das relações sociais. A apropriação desigual da terra urbana, o déficit habitacional e de infraestrutura de bens e serviços urbanos e os impactos ambientais foram se agravando ao longo dos anos. O planejamento da cidade, baseado no desenvolvimento urbano e econômico, privilegiava a lógica do espaço construído direcionada pelo mercado e o controle social desse referido território.

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A priori, as políticas de ordenamento territorial no Rio de Janeiro, enquanto capital de uma das mais expressivas regiões metropolitanas do país, foram direcionadas à descentralização e controle do processo de urbanização concentrada, sobretudo em reduzir a pressão sobre o solo urbano. Em contraposição à apropriação privada predominante na estruturação do espaço urbano carioca, o ideário do ordenamento territorial imporia uma revisão das leis e normas urbanísticas que regem a ocupação, apropriação, expropriação e do domínio do solo urbano no contexto do planejamento urbano e regional em busca de maior socialização do referido espaço. No entanto, o arcabouço legislativo e normativo urbanístico tornou-se complexo, fragmentário e disperso, numa realidade espacial construída ao longo dos anos sem uma estrutura autêntica e adequada de planejamento e com graves problemas de infraestrutura, de habitação e de acesso aos bens e serviços públicos pela população.

O município do Rio de Janeiro adotou uma posição diferente das demais capitais das regiões metropolitanas. Os governos locais se direcionaram para as políticas de urbanização de seu território reforçando os limites político- administrativos em detrimento de políticas públicas de maior alcance territorial, susceptíveis ao ordenamento territorial de sua região metropolitana. Outros agravantes, como o esvaziamento de recursos e de órgãos de planejamento do governo estadual, enfraqueceram toda a perspectiva de planejamento metropolitano e as incompatibilidades político-partidárias, entre os representantes dos cargos públicos das esferas do governo, entre outros, resultaram nas descontinuidades dos programas e projetos, pondo fim aos propósitos do ordenamento de seu território.

Após a fusão dos Estados do Rio de Janeiro e Guanabara em 1975, o novo município do Rio de Janeiro, capital do Estado, foi objeto de minucioso levantamento de informações voltado à realização do PUB-RIO-Plano Urbanístico Básico. Naquela ocasião, o planejamento de um território urbano considerável ditou a necessidade de sua subdivisão em áreas de planejamento (AP’s), e na década seguinte foram realizados estudos que definiram a delimitação das chamadas regiões administrativas. Tais metodologias para o planejamento da cidade continuam presentes e servem de base para a administração pública local.

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A capital do Estado do Rio de Janeiro, também denominada cidade do Rio de Janeiro, adquiriu diferentes funções econômicas e assumiu diferentes posições político-administrativas, ao longo de sua história, determinantes na elaboração das políticas de ordenamento de seu território, que privilegiaram o caráter nacional e local em detrimento dos aspectos regionais de restrito desenvolvimento do ponto de vista institucional. A configuração dicotômica do Rio de Janeiro, entre capital e interior, resultou de políticas de ordenamento territorial urbano como a construção de ferrovias e rodovias, mecanismos de atrair indústrias e serviços entre outras concentradas na capital do Estado. Atribuímos a perda do status de centralidade da cidade para outros municípios e Estados à fragilidade política e institucional do planejamento urbano e regional à luz do ordenamento territorial ao longo de sua história.

O ordenamento territorial na cidade do Rio de Janeiro reforçou a superposição de órgãos do governo federal e estadual numa suposta política de integração entre as esferas do governo. A cidade tornou-se alvo de intensas intervenções do governo federal, sobretudo nas construções das principais vias de acesso à cidade e às políticas de habitação para a população de baixa renda, na questão do saneamento urbano e no controle dos fluxos migratórios para a capital da região metropolitana do Rio de Janeiro, mas, reconhecidamente de poucos resultados eficazes.

A superposição de órgãos do governo federal, do Estado e o do município, nos projetos e programas urbanísticos recai na própria indefinição das competências das esferas do governo e desencadeia conflitos de ordem político-partidária com sérias interrupções das ações públicas no ordenamento do território e o agravamento das condições sociais, infraestruturais e ambientais.

As políticas de ordenamento territorial da cidade do Rio de Janeiro tornaram-se sinônimo de intensos conflitos políticos expressos territorialmente no processo de ocupação, apropriação, expropriação e expansão do espaço urbano. Impasses institucionais, descontinuidade das ações públicas, deficiências administrativas públicas e a ausência de integração dos órgãos de planejamento do governo impedem maiores avanços na perspectiva regional do espaço em questão e corroboram o quadro de decadência dos bens e serviços públicos e da qualidade de vida da população.

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Atualmente, o ordenamento territorial da cidade do Rio de Janeiro sofre influências diretas de se tornar uma das sedes dos eventos mundiais da Copa do Mundo em 2014 e das Olimpíadas em 2016 que estão por vir, impondo uma lógica de intervenções urbanas localizadas que se sobrepõe aos instrumentos de planejamento urbano a fim de atrair investimentos que desencadeiam numerosos conflitos sociais e territoriais.

A ausência de um projeto único de cidade, a deficiente estrutura de planejamento e os apelos imediatistas do governo para atrair recursos no contexto de um oportunismo quanto aos eventos que estão por vir, favorecem os interesses de determinados grupos e reforçam a configuração territorial segmentada e os graves problemas urbanos.

Ao longo dos anos, o ordenamento territorial urbano do Rio de Janeiro, como técnica administrativa, ação política eminentemente pública e científica, na própria complexidade de conciliar conflitos políticos de diversos atores, foi aos poucos reduzido à imposição dos interesses dos grupos sociais mais influentes no contexto de uma geopolítica maior, com significativa restrição da participação da sociedade nas decisões políticas. Os resultados das políticas de ordenamento territorial reforçam o quadro de despreparo político, administrativo, econômico, cultural, ambiental e social do governo em lidar com as novas propostas de ordenar o território.

O ordenamento territorial da cidade do Rio de Janeiro sempre esteve atrelado ao papel político que a referida cidade assumia no âmbito das políticas nacionais, envolto em intensos conflitos de interesses na maioria das vezes prejudiciais ao seu próprio desenvolvimento. Territorialmente, a cidade do Rio de Janeiro se constituiu de modo muito voltado para as relações exteriores e/ou para as ações e intervenções locais, sem maiores avanços na questão regional. Ao longo de sua história a cidade tornou-se refém da sobreposição de poderes e disputas políticas que dificultavam seu ordenamento territorial.

As dificuldades de ocupação do sítio e as funções atribuídas à cidade do Rio de Janeiro, os recursos disponíveis provenientes de sua condição político- administrativa ao longo de sua história, conduziram as ações e intervenções locais elitistas e legitimadas por leis e normas urbanísticas que se deparavam com situações fundiárias escusas, sem uma estrutura de planejamento integrado adequada, resultando num espaço segmentado socialmente e pouco

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articulado e pouco integrado fisicamente e de difícil manejo no ordenamento de seu território. O espaço urbano em questão é o resultado de sobreposições das ações e intervenções do governo ao longo do tempo, sem a devida estrutura de planejamento e de elevado custo para a sociedade.

A ação e intervenção do governo foram fundamentais na expansão e ocupação da metrópole do Rio de Janeiro, embora num desordenado processo sem planejamento, expandindo a rede ferroviária e rodoviária aos subúrbios, sem o devido acompanhamento de obras de saneamento e infraestrutura. Normas e leis urbanísticas sofreram inúmeras modificações de seus conteúdos a partir de emendas favorecedoras das práticas especulativas pelo setor imobiliário. A questão habitacional sempre se mostrou muito complexa diante do crescente contingente populacional e da pressão da sociedade em expandir o acesso à habitação e aos bens e serviços públicos.

A ausência de uma estrutura de planejamento sempre dificultou o ordenamento territorial urbano e as ações e intervenções do governo. A ausência de uma base de dados e estudos urbanos gerava situações inesperadas e inusitadas que foram sempre suplantadas pelos discursos de melhoria e modernização para a cidade, mas que omitiam uma realidade social e econômica local desconsiderada pelas leis e normas urbanísticas, assim como pelos planos urbanísticos que nunca foram de fato implementados totalmente. A cidade passou a se expandir e a se consolidar segundo interesses dos investidores à parte dos interesses de seus habitantes, fato que ao longo dos anos acirrava conflitos e gerava experiências mal sucedidas na cidade.

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