Capacidade financeira e administrativa

No OP, após as plenárias regionais, os valores de investimento eram apresentados pela Prefeitura e precediam de aceitação ou não pelo COP: este seria o momento da rediscussão quanto à distribuição do montante e das redefinições de prioridades, afim de se chegar a um consenso com o Executivo de forma a proposta integrar o Projeto de Lei Orçamentária para o próximo ano.

No ano de 1993, a Prefeitura disponibilizou cerca de 11,913% do seu orçamento para investimentos, todo o orçamento da prefeitura com tal finalidade era proposto para a discussão com o Conselho. Já no ano de 1994, em virtude da calamidade pública ocorrida121_, os processos relativos ao OP não foram executados em sua totalidade, e a falta de informações sobre o período comprometeu a prescinbilidade das informações coletas. Já em 1995, o total de investimentos a serem discutidos representaram 8,33% da previsão de receita bruta do município.

Tabela 8 - Capacidade Financeira - OP (1993-1995)

LOA Receita Bruta Investimentos do OP %

1994 US$ 80.000.000,00122 _{US$ 9.530.000,00 11,913%}

1995 -

1996 R$ 180.000.000,00 R$ 15.000.000,00 8,33%

Fonte: Diário Oficial do Município de Ribeirão Preto

Os valores deliberados no GB foram bem abaixo daqueles informados no OP. Cerca de 1% da receita bruta anual era posta em deliberação no programa. Ocorre que esse percentual não significava todo o orçamento que a prefeitura dispunha para seus investimentos, mas tão somente àqueles colocados para deliberação no GB.

121 _{Ver nota em p. 96.}

122 _{O valor foi noticiado em dólar uma vez que se vivia em um momento de disparada inflacionária, e as próprias}

previsões orçamentárias se tornavam um tanto problemáticas. No mais, as informações coletadas nesta tabela foram coletadas de publicações em Diários Oficiais da época.

Tabela 9 - Capacidade Financeira GB (2011 - 2014)

LOA Receita Bruta Investimentos do OP %

2011 R$ 1.420.741.559,00 -

2012 R$ 1.634.757.914,11 R$ 17.924.966,24 1,096% 2013 R$ 1.900.014.118,30 R$ 18.000.000,00 0,947%

2014 R$ 2.226.357.176,00 - -

Fonte: Diário Oficial do Município de Ribeirão Preto

Um fator é essencial ao se comparar o OP e o GB em relação aos valores disponibilizados: o poder de deliberação e de decisão do GB parece muito mais relevante do que o do OP, em virtude do seu desenho institucional.

Conforme as notícias levantadas da época de Palocci, o OP era prioritariamente conduzido pelos membros do governo. Mesmo com a abertura do procedimento em duas fases (assembleias regionais e discussão com o COP) na verdade a deliberação do valor disponibilizado parecia limitada. As assembleias regionais apenas coletavam as necessidades dos populares que opinavam, sem o registro individualizado de cada demanda (como fez-se no GB), e os representantes do governo, de posse dessas informações faziam a priorização e hierarquização dos investimentos, que em segunda fase eram apresentados aos membros do COP, e então feitas algumas deliberações com esses representantes e por estes aceitas eram colocadas no PL orçamentário para o próximo ano.

Não foi diagnosticado nenhum método de hierarquização específico e ponderado conforme votação estruturada e direta no OP. Não foi possível saber detalhadamente de que forma se faziam as mudanças que o COP achavam necessárias após a Prefeitura apresentar a eles a proposta orçamentária.

Ao que tudo indica, o OP em relação as verbas, funcionou com uma essência de consulta à população, que se representava nas assembleias de forma direta, e novamente através de representantes (COPs). Nestas duas formas de consulta as prioridades foram categorizadas por regiões, de forma a tentar especificar as necessidades de cada uma delas.

Logo, na impossibilidade de aprofundar os mecanismos, que então eram informais, e diante dos apontamentos revelados não se pode afirmar que a capacidade financeira da experiência do OP é superior à capacidade financeira da experiência do GB.

O GB embora tenha disponibilizado apenas cerca de 1% do total das receitas brutas estimadas, gerou um número elevado de projetos deliberados, aprovados pelo NID, e posteriormente alocados em orçamentos de Secretárias responsáveis. No ano de 2011-2012 o total de projetos foi de 82, e no ano seguinte um total de 103, sendo praticamente o mesmo valor bruto em cada ano. Considerando R$36.000.000,00 o disponibilizado nos dois anos de GB, e o total de projetos como 191, cada projeto deliberado e aprovado tem um valor médio de R$ 188.461,68.

Levando em consideração que para cada projeto aprovado a Prefeitura previu como necessário a sua filtragem para envio da pasta da respectiva Secretária atinente à matéria, e a abertura de processo administrativo individualizado para o cumprimento do mesmo, com acompanhamento de cada um dos processos pelo NID e pelo CORPAC, parece que o processo fora desenhado de forma demasiadamente trabalhosa para uma quantia pouco significativa frente ao orçamento total da Prefeitura.

O GB parece também ter o problema da capacidade administrativa insuficiente ou inadequada diante da complexidade do processo desenhado. Ou, justamente não se daria tanta importância operacional a uma parcela do orçamento que era pouco significativo perante o total. Fato é que, como relatado, os projetos não foram cumpridos, mesmo tendo a previsão orçamentária necessária.

4.4. Análise e Conclusão

O OP se mostrou com um enorme potencial assim que surgiu. No início da década de 90 as experiências proliferaram, e até hoje se mostram oportunas em vários municípios. Alguns estudos produzidos nas últimas décadas foram capazes de analisar empiricamente diversas experiências reais de forma a construir uma teoria que pudesse objetivas algumas das características do fenômeno.

Considerando que a experiência de Ribeirão Preto fora efetiva apenas por dois breves períodos, entre 1993 e 1995 e entre 2011 e 2013, e que somente existiam estudos acadêmicos que analisassem o primeiro deles, mostrou-se oportuna a realização desta pesquisa de forma a analisar conjuntamente a participação social no orçamento público em diferentes épocas.

O Orçamento Participativo realizado na gestão de 1993-1996 teve implementação efetiva já no primeiro ano em que do PT obteve a representação política do Chefe do Executivo em Ribeirão Preto, o que evidenciou a afirmativa teórica de que historicamente, no surgimento do OP, as experiências geralmente eram atreladas à partidos de esquerda, especialmente ao PT.

O OP iniciou-se em 1993, tendo um enfraquecimento em 1994 por conta de uma catástrofe natural que comprometeu o município e retornou fortemente em 1995, sendo novamente deixada de lado em 1996. A busca de informações para o detalhamento da experiência de cada ano foi prejudicada pela falta de documentação interna ao programa, e pelo tempo decorrido entre os fatos e esta pesquisa. Porém, por meio de livros escritos pelo próprio ex-prefeito, por notícias publicadas em Diário Oficial, por meio de trabalho acadêmico já realizado e por meios de observação direta, foi possível verificar que a experiência analisada é identificada como um Orçamento Participativo, conforme critérios utilizados por Yves Sintomer (2010).

Quanto a análise dos elementos do OP de 1993-1995 a pesquisa aponta para uma significativa vontade política do governo da época para sua implementação. Tal elemento foi imprescindível e determinante para a realização do OP, tanto que, após o final do governo petista, e a vitória de um governo ideologicamente contrário nas eleições seguintes podem ter contribuído para o desaparecimento do OP. As tentativas identificadas de tentar colocar em prática novamente o OP mostraram-se isoladas e insuficientemente fortes para tal objetivo. Os projetos de lei e as emendas feitas as Leis Orçamentárias da época demonstraram que as iniciativas continuavam partindo do PT, e que em Ribeirão Preto a ferramenta de participação ainda se mostrava fortemente ligada ao partido político.

Não fora possível detalhar o desenho institucional do OP de 1993-1995 na mesma profundidade feita com o GB de 2011 a 2013, mas os dados coletados apontam para uma superficialidade deliberativa maior na primeira experiência, uma vez que o programa funcionou muito mais como uma consulta da Prefeitura a população e não tipicamente como uma delegação de tomada de decisão orçamentária.

Talvez por tal motivo as notícias da época apontavam para um programa que direcionava cerca de 10% do valor da receita bruta para o Orçamento Participativo, o que

refletiria uma proporção maior que na maioria das cidades que dispunham desta ferramenta123_. Na verdade, o que parece é que apesar de se colocar em pauta todo o valor destinado pela Prefeitura à investimentos da proposta orçamentária do ano posterior, a população, de fato não tinha o poder de decidir inquestionavelmente aquela verba. As assembleias regionais realizadas, oportunidade em que eram identificadas e anotadas as reivindicações dos munícipes de cada região, não eram formalmente documentadas, por tais motivos a dificuldade em coletar tais dados mostrou-se significativa para as presentes ressalvas.

Após um longo de período sem se ter notícias da implementação de programa de OP, em 2011 foi identificado o programa Governo nos Bairros, que essencialmente se tratava de um processo de OP semelhante ao ocorrido em 1993-1996. Mas, tudo indica que esta nova experiência foi mais profunda e procedimentalizada do que o OP anterior.

Um outro apontamento importante pode ser feito. O GB foi iniciativa da Prefeitura em um momento em que era presidida por uma representante do Democratas, que se posiciona ideologicamente de forma diversa ao PT. Isto vem a calhar com o levantamento teórico realizado que defende que o OP se tornou uma ferramenta apartidária a partir de meados da década de 2000 e períodos posteriores. Interessante notar, que no caso de Ribeirão Preto o nome dado à experiência destoa diferentemente do tradicional, talvez ainda por resquícios de identificação da ferramenta com o PT.

Assim como o OP anterior o GB dependeu fortemente da vontade política: enquanto perduraram os esforços do governo para a sua implementação o programa existiu. Quando não houve, simplesmente a prática caiu no esquecimento. Também como na experiência anterior, a troca de governo (em 2017) efetivamente extinguiu o GB, desta vez por meio de decreto.

Uma particularidade importante pode ser apontada no GB, que é o fato da incapacidade administrativa e operacional de tornar concreta as propostas deliberadas, mesmo que o valor comprometido correspondesse a apenas cerca de 1% do orçamento total da Prefeitura. Neste sentido parece muito mais palpável que a quantia disponibilizada era de fato deliberada e escolhida pelos moradores de cada sub-região. Por este motivo e pela forma de desenho institucional do programa, a forma de efetivar tais projetos tornou-se demasiadamente burocrática, de forma a não acompanhar o ciclo temporal do OP e das Leis Orçamentárias Anuais.