COOPERAÇÃO FEDERATIVA: A FORMAÇÃO DE CONSÓRCIOS ENTRE ENTES PÚBLICOS NO BRASIL
3 CARACTERÍSTICAS RECENTES DO CONSORCIAMENTO NO BRASIL
A principal inovação da LC é a adoção de mecanismos que emprestam maior confiança ao compromisso firmado pelos entes federados quando do estabeleci- mento de consórcio público. Dois elementos da nova legislação expressam este objetivo. Em primeiro lugar, a obrigatoriedade de que o protocolo de intenções firmado entre estes entes receba a aprovação dos respectivos poderes legislativos, o que empresta maior publicidade e comprometimento político. Em segundo lugar, a substituição do convênio por nova modalidade de contrato adminis- trativo, denominada de contrato de consórcio público, cercada de maiores ga- rantias legais quanto à possibilidade de denúncia unilateral ou incumprimento pelos contratantes.
A análise dos dados da MUNIC será realizada em duas etapas. Inicial- mente, observa-se a trajetória dos dados para três momentos distintos, 1999, 2005 e 2009. Em seguida, o estudo concentra-se na evolução para os dois últimos períodos, quando a análise se torna mais aprofundada. A razão para esta distinção deve-se ao fato de a MUNIC 1999 não ter observado todos os tipos de consórcios, restringindo-se àqueles das áreas de educação, saúde e habitação. O objetivo é o de tentar colher evidências dos efeitos da LC, já que os seis primeiros anos (1999-2005) são anteriores a lei e os quatro seguintes (2005-2009) são posteriores.
A observação dos dados disponiblizados pela MUNIC/IBGE, no período compreendido entre 1999, 2005 e 2009, indica fortes evidências da efetividade da nova lei ao revelar avanço expressivo na quantidade de consórcios públicos existentes, no seu escopo de atuação e na sua distribuição espacial. Utilizando-se esta base de dados, os gráficos 1 e 2 procuram observar a incidência de consorcia- mentos em relação ao total de municípios brasileiros.
GRÁFICO 1
Trajetória do número de municípios com consórcios intermunicipais (entre 1999, 2005 e 2009) 230 248 398 2.039 1.906 2.323 47 106 170 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 1999 2005 2009 Educação Saúde Habitação
Fonte: Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) 1999, 2005 e 2009 (IBGE, 2000; 2006; 2010).
A observação do número de municípios que participam de consórcios intermunicipais nas três áreas pesquisadas evidencia mudança significativa entre aqueles de saúde e, em menor escala, de educação. Aparentemente, os consórcios de habitação mantiveram trajetória ascendente em comum em todo o período observado. Tomando-se o número de municípios consor- ciados nestas três áreas como 1, em 1999, constata-se, com mais clareza, ainda, a trajetória relativamente estável do setor de habitação e a relativa inflexão entre aqueles nos setores de saúde e educação a partir do ano de promulgação da LC.
GRÁFICO 2
Trajetória do número de municípios com consórcios intermunicipais (entre 1999, 2005 e 2009) (1.999 = 1) 1 1,0783 1,7304 1,1392 2,2553 3,617 0,93 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 1999 2005 2009
Educação Saúde Habitação
Fonte: MUNIC 1999, 2005 e 2009 (IBGE, 2000; 2006; 2010).
Naturalmente, não é possível afirmar que a LC é a responsável pela reversão da tendência descendente dos consórcios de saúde entre 1999 e 2005 nem des- considerar sua influência na ascensão dos de habitação entre 2005 e 2009.
Feita essa observação, analisar-se-á, a partir de agora, estritamente 2005 e 2009. Considerando-se os totais gerais nacionais para estes dois momentos, por tema e região, constata-se que o setor de saúde pública continua sendo a princi- pal área na qual os municípios se consorciam, embora o setor de meio ambiente tenha observado o maior crescimento relativo, saltando de 7% do total de muni- cípios, em 2005, para mais de 18%, em 2009. Em sentido contrário, o setor de transporte conheceu redução no quantitativo de consorciamentos, de 5% para 4% do total de municípios brasileiros.
GRÁFICO 3
Evolução do consorciamento por setor de atuação
(Em %) 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Educação Saúde Desenvolvimento
urbano e social Habitação Meio ambiente Transportes Brasil 2005 Brasil 2009
Fonte: MUNIC 2005 e 2009 (IBGE, 2006; 2010).
Cruzando-se as áreas de atuação com a distribuição espacial, tem-se que as regiões Sul e Sudeste apresentam alta incidência de consórcios na área de saúde pública, em comparação às demais, nas quais outros setores ganham importância. Assim sendo, o Centro-Sul apresenta a maior incidência de consorciamento no Brasil, mas este se encontra concentrado no setor de saúde pública. Por sua vez, as demais regiões brasileiras, em que pese a menor incidência de consórcios, ofe- recem distribuição setorial algo mais homogênea.
GRÁFICO 4
Modalidade de consorciamento, por grande região (2009)
(Em % do total de municípios participando de consórcios, em cada região)
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Educação Saúde Desenvolvimento urbano Habitação Meio ambiente Transportes
Quando os dados são desagregados por faixas de população dos municí- pios participantes, observa-se que a saúde pública apresenta padrão bastante diferenciado dos demais. Ainda que exista tendência de maior participação em consórcios públicos à medida que a população do município cresce, no setor de saúde pública, constata-se exatamente o oposto. Em outras palavras, municípios de menor população tendem a consorciar-se mais na área da saúde pública, em comparação aos grandes municípios. Uma hipótese plausível para explicar este fato, coerente com boa parte da literatura especializada da área, é que a produção dos serviços de saúde se caracteriza por retornos crescentes de escala, incentivando a associação entre iguais. Já os grandes municípios têm condições de montar sozi- nhos sua rede de serviços, com custos médios relativamente mais baixos.
GRÁFICO 5
Modalidade de consorciamento, por faixa populacional (2009)
(Em % do total de municípios participando de consórcios, em cada faixa)
0 10 20 30 40 50 60 Total Até 5.000 De 5.001 a 10.000 De 10.001 a20.000 De 20.001 a 50.000 De 50.001 a100.000 De 100.001 a500.000 Mais de500.000 Educação Saúde Desenvolvimento urbano Habitação Meio ambiente Transportes
Fonte: MUNIC 2009 (IBGE, 2010). Elaboração própria.
É interessante observar que o consorciamento ocorre em todas as faixas po- pulacionais, inclusive nos grandes municípios, demonstrando a possibilidade de existirem ganhos de escala para municípios de qualquer dimensão populacional, ou novas oportunidades oferecidas pela LC.
GRÁFICO 6
Evolução da proporção de municípios consorciados em saúde, por faixa populacional
(Em % do total de municípios participando de consórcios de saúde, em cada faixa)
0 10 20 30 40 50 60 Até 5.000 De 5.001 a 10.000 De 10.001 a 20.000 De 20.001 a 50.000 De 50.001 a 100.000 De 100.001 a 500.000 Mais de 500.000 Número de habitantes 2005 2009
Fonte: MUNIC 2005 e 2009 (IBGE, 2006; 2010).
Isso já não ocorre com a única área na qual se observou redução no vo- lume de consórcios: a de transporte. Nesta, observa-se redução na propor- ção do total de municípios consorciados em todas as cidades com menos de 500 mil habitantes, ocorrendo crescimento apenas entre aqueles acima deste patamar. A realidade revelada pela MUNIC indica, neste caso, ten- dência duplamente preocupante. Pois, por um lado, o serviço de transporte será potencialmente melhor quanto mais integradas forem as soluções ofe- recidas pelos gestores dos entes municipais cujas competências estão territo- rialmente circunscritas, já que a finalidade deste serviço é articular pessoas e atividades geograficamente distribuídas. Por outro lado, a fragmentação da ação destes entes representa perda de oportunidade de soluções de maior envergadura, pois uma das fontes de financiamento deste setor, a Contri- buição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide)-Combustíveis, é ex- tremamente pulverizada.
GRÁFICO 7
Evolução da proporção de municípios consorciados em transportes, por faixa populacional
(Em % do total de municípios participando de consórcios de saúde, em cada faixa)
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 Até 5.000 De 5.001 a 10.000 De 10.001 a 20.000 De 20.001 a 50.000 De 50.001 a 100.000 De 100.001 a 500.000 Mais de 500.000 2005 2009
Fonte: MUNIC 2005 e 2009 (IBGE, 2006; 2010).
Além da dimensão espacial, os dados disponíveis na MUNIC permitem observar a frequência e as áreas nas quais os municípios se consorciam. Assim, existem municípios que estão consorciados com outros em apenas um tema, enquanto outros se consorciam duas, três ou mais vezes, entre si ou com ou- tros municípios. Quando se combinam estas duas informações, constata-se que, entre os municípios que participam de mais de um consórcio, cerca de 50% o fazem em saúde e pouco mais de 30% em meio ambiente. Por sua vez, poucos municípios o fazem nas demais áreas. Logicamente, a incidência de consórcios tende a tornar-se mais equitativa, à medida que o município par- ticipa de outras iniciativas nesta natureza, embora a saúde e o meio ambiente permaneçam como as mais frequentes, até mesmo quando se atingem faixas mais altas de consorciamento.
GRÁFICO 8
Frequência e modalidade de consorciamento intermunicipal (2009)
(Em %) 0 10 20 30 40 50 60 1 2 3 4 5
Des. urbano Empr. trabalho Educação Cultura
Habitação Transporte Saúde Meio ambiente
Fonte: MUNIC 2009 (IBGE, 2010).
Os mapas 2 e 3 apresentam a combinação entre a frequência do consorcia- mento e sua localização no território brasileiro nos dois momentos de observação, 2005 e 2009. A comparação demonstra a notável expansão do processo de con- sorciamento entre municípios nas regiões Norte e Nordeste.
Ainda assim, ainda há, em 2009, forte heterogeneidade entre as regiões e os estados brasileiros. Percebem-se, ainda, heterogeneidades intrarregionais e interestaduais. Entre o primeiro caso, destacam-se a baixa incidência de con- sórcios nos estados do Piauí e do Maranhão, em relação ao padrão nordestino, bem como a alta ocorrência de consórcios nos territórios de Minas Gerais e do Paraná. É de destacar-se também a diferença existente entre os estados do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul. Até mesmo com uma origem comum, os municípios do primeiro consorciam-se com frequência visivelmente maior que seus vizinhos do sul. No segundo caso, há os estados da Federação que apresentam padrão heterogêneo em seu território – em suma, onde existem áreas em que alguns municípios participam de muitos consórcios e outras nas quais os municípios não se consorciam nem uma vez que seja. É o que ocorre no Acre e no Pará.
MAPA 2
Frequência dos consórcios por município (2005)
Fonte: MUNIC 2005 (IBGE, 2006). MAPA 3
Frequência dos consórcios por município (2009)
O quadro de consorciamento modifica-se fortemente quando se observa a frequência e a modalidade dos consórcios que os municípios estabelecem com a participação dos governos estaduais. Entre os municípios que apenas participam de um consórcio, o grupo mais constante é o do meio ambiente, o que não chega a ser tão distinto do padrão observado entre os consórcios pu- ramente intermunicipais. Contudo, neste tipo de consorciamento, o segundo tipo prevalente é o da educação, tema absolutamente inexpressivo anterior- mente. A saúde pública aparece apenas em quarto lugar, com a habitação. Quando se avança para faixas de maior incidência de consórcios envolven- do municípios e estados-membros, observam-se diferenças ainda maiores se comparadas à situação dos consórcios exclusivamente municipais. Em todas as demais faixas, o tema da educação é o de maior incidência. Os dados pare- cem revelar necessidades distintas de consorciamento envolvendo os governos municipais e estaduais em relação àquelas que envolvem apenas as prefeituras. Por fim, quando se observam os consórcios nos quais o governo federal está envolvido, o padrão de consorciamento tende a aproximar-se daquele em que os governos estaduais tornam parte.
GRÁFICO 9
Frequência e modalidade de consorciamento com o governo estadual
(Em %) 0 10 20 30 40 50 60 1 2 3 4 5
Des. urbano Empr. trabalho Educação Cultura
Habitação Transporte Saúde Meio ambiente
GRÁFICO 10
Frequência e modalidade de consorciamento com o governo federal
(Em %) 0 5 10 15 20 25 30 35 40 1 2 3 4 5
Des. urbano Empr. trabalho Educação Cultura Turismo
Habitação Transporte Saúde Meio ambiente
Fonte: MUNIC 2009 (IBGE, 2010). 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O desenvolvimento do federalismo brasileiro é marcado por processos de cen- tralização e descentralização de recursos e competências. Desde 1988, observa-se forte impulso descentralizador, que tende a se fortalecer em função do crescimen- to populacional e da existência de municípios territorialmente muito extensos.
O protagonismo assumido pelas administrações públicas locais, sobretudo as municipais, associado à complexificação da sociedade brasileira e ao avanço tecnológico no campo dos serviços públicos, vem tornando a articulação federa- tiva uma exigência na busca de resultados eficientes.
Todavia, em que pese o histórico de experiências cooperativas entre entes fe- derados, o arranjo institucional disponível até 2005 tornava frágil qualquer ação, pela precariedade dos mecanismos de enforcement do compromisso assumido pe- las partes. Nesse ano, o país passa a ser dotado de nova norma legal, que instituiu a figura do consórcio público, para o qual instrumentos mais poderosos de com- prometimento dos entes consorciados são estabelecidos.
A observação dos dados da MUNIC, entre 2005 e 2009, revela indícios sugestivos do impacto da nova legislação.
Por um lado, há redução das desigualdades inter-regionais quanto ao pro- cesso de consorciamento, embora as regiões Norte e Nordeste ainda apresentem defasagem em relação às regiões Sul e Sudeste.
Por outro lado, nota-se forte concentração do consorciamento intermunici- pal na área de saúde pública, em relação às demais. Observando-se especificamente este setor, chama especial atenção a tendência de municípios pequenos e médios consorciarem-se mais que os grandes; nos demais, verifica-se a tendência oposta.
Por fim, observa-se que há expansão do total de consórcios em todas as áreas de atuação, exceção feita apenas para a de transporte.
Em resumo, a figura dos consórcios – em especial, os públicos – parece pos- sibilitar a constituição de instância de articulação federativa capaz de contrapor- se à excessiva fragmentação da administração pública brasileira no exercício de suas competências constitucionais. Contudo, como qualquer instituto, deve ser acompanhado, analisado e observado em suas primeiras iniciativas, de modo a julgar suas potencialidades e seus limites.
REFERÊNCIAS
ANDERSON, G. Federalismo: uma introdução. Rio de Janeiro: FGV, 2009. BRASIL. Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o re-
gime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União, 5 jun. 1998. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ emendas/emc/emc19.htm>.
CEZAR, E. S.; ANDRADE, C. C. Consórcio intermunicipal de saúde: uma opção dentro do Sistema Único de Saúde. Unicentro: Revista Eletrônica Lato Sensu, edição 5, 2008.
CUNHA, R. E. Federalismo e relações intergovernamentais: os consórcios pú- blicos como instrumento de cooperação federativa. Revista do Serviço Público, ano 55, n. 3, p. 5-36, jul.-set. 2004. Disponível em: <http://www.enap.gov.br/ index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2599>.
IBGE – INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA.
Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) 1999. Rio de Janeiro:
IBGE, 2000.
______. Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) 2005. Rio de Janeiro: IBGE, 2006. Disponível em: < http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/ economia/perfilmunic/2005/default.sht>.
______. Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) 2009. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/ economia/perfilmunic/2009/default.shtm>.