Carga tributária

A forma mais adotada para a quantificação da carga de impostos de uma economia é fazer uma relação direta entre as receitas arrecadas pelo Estado, através do pagamento de tributos por parte da sociedade, e a riqueza total produzida pela nação, mais conhecido como sendo o Produto Interno Bruto.

Em outras palavras, trata-se de analisar quanto do total da riqueza do país foi destinado, através dos tributos, para as mãos do governo. Os dados rela-cionados à carga tributária no Brasil apresentam forte tendência à elevação.

“(...) a tendência à elevação da carga tributária ao longo dos anos 90 decorreu principalmente do aumento da carga de tributos incidentes sobre bens e serviços, explicado em boa parte pelo crescimento da carga de impostos cumulativos, que do ponto de vista econômico, são de pior qualidade, prejudicando o desempenho do setor produtivo.” (GIAM-BIAGI e ALÉM, 2000, p. 247)

O aumento da arrecadação tributária não ocorre apenas na esfera da União, estendendo-se também às demais esferas do governo, ou seja, a es-tadual e a municipal. Os tributos estaduais passaram de R$ 26,3 bilhões⁶³ (7,4% do PIB) em 1992, portanto antes do Plano Real, para R$ 34,3 bilhões em 1994 (7,2% do PIB), ano de implantação do Plano Real, e R$ 336,7 bi-lhões em 2010 (9,1% do PIB). O aumento de arrecadação tributária na esfera do governo municipal pode ser observado através dos seguintes dados: no primeiro ano do Plano Real, em 1994, a arrecadação municipal foi de R$ 4,2 bilhões (0,9% do PIB), passando para R$ 15,1 bilhões (1,4% do PIB) no final da década, e seguindo uma trajetória crescente, chegou aos R$ 57,2 bilhões no ano de 2010 (1,6% do PIB). (IBPT, 2011, p. 1-4)

63 Valores convertidos em reais e não deflacionados.

Gráfico 1

Arrecadação tributária (1992-2010)

Em R$ bilhões

Fonte: IBPT.

Mesmo com esse crescimento da receita, em face do crescimento ainda maior das despesas, alguns estados e municípios mostraram desequilíbrio das contas públicas nos últimos anos. Ademais, existe uma pressão para elevação da demanda por gastos, principalmente na área social, uma vez que há urgência de investimentos tanto para repor a infraestrutura des-gastada pela falta de conservação, como para evitar que a precariedade da provisão de serviços públicos essenciais venha a ser um impedimento ao crescimento sustentado do crescimento.

Embora o Plano Real tenha possibilitado o aumento da receita, o ajuste fiscal definitivo continua a depender fundamentalmente de profundas mu-danças institucionais, como afirma Ricardo Varsano (1988, p. 1):

“É preciso entre outras tarefas, redefinir as atribuições do Estado e sua distribuição entre os três níveis de governo, realizar a reforma adminis-trativa, promover as reformas, tributária e da seguridade social, aprimo-rar a administração das finanças públicas e reestrutuaprimo-rar o setor produ-tivo nacional. As reformas não devem se restringir ao Poder Execuprodu-tivo, mas também aos demais poderes aprimorando-se o processo político e imprimindo-se mais agilidade à Justiça.”

Com isso, conclui-se que cada uma dessas reformas não pode ser en-carada como fato isolado. Elas devem ser vistas como componentes desse

processo maior ajuste estrutural do Estado brasileiro. No entanto, a reforma, tributária, contrapõe-se a todas as demais por lidar com o financiamen-to das atividades do governo enquanfinanciamen-to as outras, do ponfinanciamen-to de vista fiscal, refletem em maiores ou menores gastos ou na mudança de seu perfil. Por isso, faz sentido tratar isoladamente a tributação brasileira, com o objetivo de avaliar sua qualidade e sua capacidade de geração de receita, que delimi-ta o possível delimi-tamanho do Esdelimi-tado.

A observação da distribuição da carga tributária por tributos revela que, a despeito do grande número de tributos existentes no país, a arrecadação concentra-se em poucos deles. Como o gráfico demonstra abaixo, em 2010, cerca de ¼ da receita tributária provém de um único imposto, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Os seis principais são:

ICMS, Contribuição para a Previdência Social, Imposto de Renda, Con-tribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e a Contribuição Sobre o Lucro Líquido (CSLL).

Gráfico 2

Distribuição das principais receitas arrecadadas (2000)

INSS

FGTS

Outras rec. adm.

Previdências estaduais Outros tributos estaduais Tributos municipais Previdência municipal

Fonte: Receita Federal e IBPT.

Entre os tributos que mais arrecadam, podemos citar que o Imposto de Renda e a Contribuição para a Previdência Social são não cumulativas e o ICMS, IPI e Cofins são cumulativos e regressivos, dependendo do regime tributário que a empresa se estabelece. Essas características merecem uma reformulação no sentido de oferecer justiça e equidade com base no prin-cípio da capacidade contributiva. Esses problemas prejudicam a competi-tividade nacional:

“Esse tipo de tributo é prejudicial à eficiência econômica, pois distorce preços relativos e estimula a integração vertical da produção, aumen-tando custos. A competitividade dos produtos nacionais vis-à-vis es-trangeiros – tanto no mercado externo como no interno – reduz-se, não só pelo aumento dos custos, mas também pelo fato de que tais tributos implicam adoção do princípio de origem no comércio internacional, posto que incidem sobre as exportações e não sobre as importações.”

(VARSANO, 1998, p. 7)

Pode-se verificar que a importância do ICMS revela uma peculiaridade do nosso sistema tributário; “(...) o Brasil é o único país no mundo em que o maior tributo arrecadado na economia é um imposto sobre o valor adicio-nado regido por leis subnacionais.” (VARSANO, 1998, p. 8)

Com essas afirmações, verifica-se que a harmonização dos sistemas tri-butários estaduais é extremamente necessária e que essa falha propicia a sonegação e a guerra fiscal entre estados, nocivas às suas finanças públicas e ao país.

Por sua vez, o governo federal, para enfrentar o seu desequilíbrio finan-ceiro, adotou sucessivas medidas que pioram a qualidade da tributação e dos serviços prestados. Na área tributária ocorreu a criação de novos tribu-tos, elevação das alíquotas, em particular naqueles que não estão sujeitos à partilha com estados e municípios, o que ocasionou uma queda na qua-lidade do sistema tributário sem, contudo, acarretar um equacionamento definitivo de seu problema de desequilíbrio.

De um lado, a adoção de políticas de não investimento em infraestrutu-ra e nas áreas produtivas da economia, e por outro, o aumento dos gastos sociais com a população carente fizeram com que na esfera federal acar-retasse uma ampliação nas suas atribuições e o devido investimento em aumento do capital produtivo.

Em resumo, a distribuição atual da receita tributária entre os níveis de governo é fruto de negociação política realizada à época da elaboração da Constituição Federal de 1988. Nela não se fez o casamento de recursos e

encargos, o que ocasionou deterioração da qualidade da tributação. (LAN-ZANA, 2002, p. 36)

No que se refere à questão distributiva, verifica-se que a estrutura tri-butária brasileira é fortemente regressiva, em função da predominância de impostos indiretos, ao contrário do que ocorre em outros países.

“A distorção verificada no Brasil é típica de países onde a capacidade de arrecadação é fragilizada, fazendo com que o sistema se torne “car-regado” em impostos indiretos, não declaratórios e, portanto, de mais fácil controle. Somente países com fiscalização mais rígida conseguem extrair do contribuinte uma porcentagem maior de arrecadação via im-postos declaratórios, como é o caso do Imposto de Renda...” (LANZA-NA, 2002, p. 34)

Depois de feita a análise de quais os principais tributos, e quais são os tributos que mais colaboram para esse crescimento, pode-se verificar em quais são as bases de incidência destes impostos, ou seja, se são cobrados sobre a renda, o capital ou o trabalho, sobre o consumo ou sobre a proprie-dade. Apesar de o objetivo deste artigo não ser verificar quais são as maio-res bases de incidência dos tributos arrecadados no Brasil, conclui-se que a arrecadação sobre a renda é pouco explorada devido principalmente ao fato de que a renda do brasileiro ainda ser relativamente baixa. Com isso, a arrecadação do Estado também seria pequena e incapaz de fazer frente aos gastos do governo para custeio da máquina pública, investimento e gastos com transferências sociais, é por isso que os impostos incidentes sobre o consumo são largamente utilizados, como é o caso do ICMS, PIS, Cofins, entre outros.