6.1 – Introdução
Como foi discutido no capítulo anterior, após o choque cambial de 1999, a necessidade de comprometimento com metas rigorosas de superávits primários exigiu a elevação de arrecadação tanto pela criação de novas contribuições, como pelo aumento de alíquotas de contribuições já existentes, a prorrogação de instrumentos temporários de tributação e de desvinculação e uma forte utilização dos instrumentos discricionários à disposição do Poder Executivo para controlar o processo orçamentário, principalmente através do contingenciamento de despesas orçamentárias no curto prazo e da repressão de investimentos.
A partir desse período, tornou-se prática corriqueira o contingenciamento de despesas ligadas a tributos vinculados. A criação da CIDE-Combustíveis, em 2001, instituiu um mecanismo que permitiu a exploração pela União de uma base tributária bastante produtiva do ponto de vista da arrecadação e, ao mesmo tempo, passível de uma ação discricionária na direção de sua utilização como instrumento de elevação de receitas para os objetivos fiscais prioritários do governo, sem representar um efetivo aumento de gastos para os setores beneficiados pela vinculação.
No que se segue, serão discutidas as circunstâncias políticas da criação da CIDE e sua posterior utilização como instrumento de geração de recursos livres para a União, mediante a exploração de práticas e mecanismos orçamentários engenhosos, de diferentes naturezas: i) a desvinculação de receitas através da DRU; ii) a prática de contingenciamento de despesas a ela vinculadas para geração de superávit primário; iii) o desvio de finalidade daqueles legalmente estabelecidos através de uma interpretação mais abrangente por parte do Poder Executivo desses requisitos legais para aplicação de recursos.
*
Esse capítulo contou com a colaboração inestimável de Karlo Érico Galvão Dantas, que forneceu os dados do SIAFI e emprestou seu conhecimento orçamentário e capacidade de interpretação, sem o que esta elaboração seria impossível.
6.2 – Circunstâncias Políticas da Criação da CIDE
A Constituição de 1988 prevê, no seu art. 149175, a instituição por parte da União de contribuições de intervenção no domínio econômico, como instrumento de intervenção do Estado nas relações econômicas. A real dimensão dessa capacidade de intervenção, bem como sua finalidade, é objeto de controvérsia jurídica, mas há uma compreensão de que sua principal finalidade seja a de regular as atividades econômicas em prol dos objetivos constitucionais manifestados na Constituição Federal de uma forma um tanto genérica no seu artigo 3º, que define os objetivos fundamentais da República e no seu artigo 170, que define os princípios da ordem econômica176.
Nesse sentido, a Constituição não limita o exercício da função regulatória pelo Estado à adoção de medidas de caráter positivo. Uma intervenção estatal pode apontar para a consecução de objetivos que espelhem os princípios da ordem econômica, seja através de uma ação restritiva, seja através de uma ação positiva. A adoção, pelo Estado, de políticas econômicas e medidas administrativas ou legislativas no âmbito econômico deveria, então, levar em conta os fundamentos e os princípios norteadores da ordem econômica, explicitados no art. 170.
As contribuições utilizadas no contexto de uma intervenção do Estado sobre o domínio econômico suscitam dúvidas sobre o seu papel. De fato, pode-se vê-las como um instrumento para a captação de recursos que financiarão a intervenção empreendida pela União ou, mediante sua própria incidência e imposição aos agentes econômicos,
175
“Art. 149 Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio
econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo”
176
“Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I - soberania nacional; II - propriedade privada; III - função social da propriedade; IV - livre concorrência;V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.”
como uma forma pura de intervenção. A rigor, o exercício da competência impositiva do artigo 149 diferencia-se das demais presentes no subsistema constitucional tributário exatamente por se submeter também a um critério de validação finalístico. A União institui contribuições interventivas para que uma determinada finalidade seja atingida, ou seja, para o constituinte, estes são instrumentos de atuação da União na respectiva área177.
Ante a grande abrangência de conceitos representada nos princípios da ordem econômica e da margem de interpretação dos possíveis critérios de validação finalística, este instrumento de intervenção apresenta grande flexibilidade de utilização por parte da União. Não obstante, sua aceitação se subordina a um juízo de conveniência legislativa associado à política econômica adotada pelo Estado, fatores estes que são determinantes na escolha do meio mais eficaz para o alcance das finalidades que impulsionam esta intervenção. Por essa razão, apesar de sua previsão constitucional, as contribuições de intervenção no domínio econômico não foram instrumentos largamente utilizados no período pós-constitucional.
As circunstâncias impostas pelo desenrolar da crise cambial de 1999178, que promoveram o compromisso da obtenção recorrente de superávits primários, também influenciaram a utilização de novos instrumentos de aumento de arrecadação, ainda que de forma não explícita. Tal foi o caso do envio pelo Poder Executivo a Congresso Nacional da Mensagem nº 1.093/2000, apresentando a Proposta de Emenda à Constituição nº 277/2000, que incluía parágrafos nos artigos 149 e 177 da Constituição Federal, de forma a permitir a instituição da CIDE-Combustíveis.
Na Exposição de Motivos anexa à proposta, o Ministro da Fazenda, argumentava que a aprovação da PEC era necessária para evitar distorções de natureza tributária entre o produto interno e o importado, tendo em vista a proximidade da liberalização do mercado nacional relativo ao petróleo e seus derivados e ao gás natural, com vistas a garantir a neutralidade tributária. Enfim, a justificativa para a “intervenção no domínio econômico” pretendida com a criação da contribuição era o de regular o
177
A rigor, se este tipo de contribuição não for instituído com vistas a uma efetiva intervenção do Estado na economia, em acordo com os objetivos traçados na Constituição, e sim com intuitos meramente arrecadatórios, será inconstitucional.
178
mercado de importação e comercialização de petróleo e derivados, gás natural e derivados e álcool combustível e não o de promover um aumento de arrecadação.
Com efeito, em 11 de dezembro de 2001, foi promulgada a Emenda Constitucional nº 33, disciplinando a nova contribuição e estabelecendo a vinculação da destinação dos recursos por ela arrecadados. A entrada em vigor da EC nº 33/01, estabeleceu as seguintes alterações:
i) modificou o § 3º do art. 155 da CF, que dispunha que nenhum outro tributo (à exceção do ICMS, do Imposto sobre Importação e do Imposto sobre Exportação) poderia incidir sobre operações relativas a energia elétrica, serviços de telecomunicações, derivados de petróleo, combustíveis e minerais do país, através da supressão da palavra tributo e a inserção da expressão imposto. Nesse sentido, permitiu que o Estado pudesse fazer incidir contribuições especiais, dentre elas as de intervenção no domínio econômico, sobre as operações de combustíveis e derivados;
ii) introduziu §4º ao art. 177 da Carta, estabelecendo diretrizes acerca da contribuição de intervenção no domínio econômico incidente sobre combustíveis e seus derivados, definindo suas finalidades, bem como permitindo a possibilidade de alteração de alíquotas pelo Poder Executivo sem a observância do princípio da anterioridade, com a seguinte redação:
“ Art. 177. Constituem monopólio da União: (...)
§ 4º A lei que instituir contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível deverá atender aos seguintes requisitos:
I - a alíquota da contribuição poderá ser: a) diferenciada por produto ou uso;
b)reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, não se lhe aplicando o disposto no art. 150,III, b;
II - os recursos arrecadados serão destinados:
a) ao pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados e derivados de petróleo;
b) ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás;
c) ao financiamento de programas de infra-estrutura de transportes."
Com fundamento nesse artigo, a Lei n° 10.336, de 19/12/2001, instituiu a contribuição e elegeu como aspecto material de incidência da CIDE (artigo 3°) a
realização de operações, pelos contribuintes referidos no artigo 2° (produtor, formulador e importador, pessoa física ou jurídica), de importação e de comercialização no mercado interno de gasolinas e suas correntes; diesel e suas correntes; querosene de aviação e outros querosenes; óleos combustíveis (fuel-oil); gás liqüefeito de petróleo, inclusive o derivado de gás natural e de nafta; e álcool etílico combustível. Repetiu textualmente, ainda, a Constituição Federal, lançando no art. 1°, § 1°, incisos I, II e III, as finalidades pretendidas com sua incidência, tal como consta nas alíneas do texto constitucional acima.
Em relação ao conteúdo finalístico de contribuição interventiva, exigido constitucionalmente, o legislador da CIDE-Combustíveis previu as duas hipóteses possíveis de intervenção no domínio econômico para essa exação. De um lado, a finalidade da CIDE-Combustíveis é o próprio instrumento da intervenção, ou seja, a de reduzir o preço dos combustíveis (inciso I). De outro lado, a cobrança da CIDE- Combustíveis, com a finalidade de financiar projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás e programas de infra-estrutura de transportes (incisos II e III) confere uma característica de parafiscalidade em sua instituição, no sentido de utilizá-la para custear encargos de determinadas atividades estatais.
A escolha das finalidades para as quais a CIDE seria vinculada foi feita com critério, tanto para evitar questionamentos quanto à sua adequação ao conceito de intervenção no domínio econômico, como para minimizar resistências políticas relacionadas aos seus méritos específicos. De fato, essas finalidades mostraram-se politicamente atraentes. Primeiramente, o setor de transportes é tido como importante para o desenvolvimento sócio-econômico do país, na medida em que pode viabilizar o escoamento da produção, facilitando a geração de renda e contribuindo para o desenvolvimento da economia. O estímulo ao setor pode ser enquadrado nos princípios inseridos no art. 3º da Constituição Federal, especialmente porque os preços dos combustíveis influem diretamente na promoção dessas atividades, o que justificaria a intervenção do Estado, em face, principalmente, da volatilidade dos preços dos combustíveis e da grande dependência do mercado em relação ao petróleo179.
179
Ressalte-se, ainda, que, desde a extinção dos Impostos Únicos, previstos na Constituição de 1967, que eram vinculados ao setor de infra-estrutura, há recorrentes tentativas pelos grupos de interesse ligados ao setor, de estabelecer um tributo vinculado que reduza a possibilidade de contingenciamento de verbas ligadas a investimentos públicos em infra-estrutura, garantindo recursos para obras públicas. Tal vinculação tinha grande aceitação entre os parlamentares.
Outra finalidade atribuída à CIDE-Combustíveis é a de financiamento de programas ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás. A poluição ambiental provocada pela utilização de combustíveis caracteriza uma externalidade negativa, justificando uma ação estatal para seu saneamento. De fato, a tributação de agentes poluidores, como forma de custear a diminuição da poluição e a reparação dos danos porventura ocasionados ao meio ambiente, atende aos objetivos constitucionais inseridos no art. 3º da Constituição Federal180.
A aprovação da instituição da CIDE-combustíveis não se fez, no entanto, sem que os agentes políticos buscassem uma forma de interferir para que os objetivos estabelecidos pela legislação fossem cumpridos com rigor. De fato, o § 2º do art. 1º da Lei nº 10.336/2001 determinou que, durante o ano de 2002, seria avaliada a efetiva utilização dos recursos da CIDE e, a partir de 2003, seriam regulamentados os critérios e diretrizes para a utilização dos recursos por lei específica editada para tal fim.
Atendendo a esse dispositivo, a Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados criou um grupo de trabalho para avaliar a arrecadação e o emprego da CIDE. Esse grupo de trabalho propôs um projeto de lei para regulamentar a aplicação dos recursos dela advindos. As parcelas destinadas a programas de infra-estrutura de transportes seriam destinadas a um fundo cujo objetivo seria, justamente, financiar a recuperação, a modernização e a ampliação da infra-estrutura de transportes terrestre e aquaviária do país. O referido projeto transformou-se na Lei nº 10.636, sancionada em 30 de dezembro de 2002.
Nesta lei, além da preocupação em definir com mais precisão os objetivos ligados à aplicação dos recursos gerados pela CIDE181, o legislador procurou estabelecer uma série de dispositivos que discorrem sobre critérios e diretrizes para essa aplicação. De maneira geral, o legislador pretendeu reduzir a discricionariedade do Poder Executivo através tanto do estabelecimento de percentuais de vinculação de recursos
180
Os objetivos ambientais claramente encontraram apoio e facilitaram, do ponto de vista político, a aprovação da contribuição. Nesse sentido, caracterizam a já citada prática de atrelar “bons” objetivos a novos impostos, como forma de atenuar resistências políticas.
181
No art. 6º, esses objetivos são definidos como “...a redução do consumo de combustíveis automotivos,
o atendimento mais econômico da demanda de transporte de pessoas e bens, a segurança e o conforto dos usuários, a diminuição do tempo de deslocamento dos usuários do transporte público coletivo, a melhoria da qualidade de vida da população, a redução das deseconomias dos centros urbanos e a menor participação dos fretes e dos custos portuários e de outros terminais na composição final dos preços dos produtos de consumo interno e de exportação”
para finalidades específicas, como da determinação de procedimentos subordinados a autorização legislativa posterior. No entanto, o então Presidente da República, com o assentimento da Equipe de Transição para o novo mandato presidencial, vetou um grande número desses dispositivos182. Esses vetos tiraram, em boa parte, a pretendida eficácia da lei, em especial aquele veto ao dispositivo que dispunha a transferência, para o Fundo Nacional de Transportes – FNIT183, dos recursos da CIDE. Vale mencionar também o veto a um dispositivo que direcionava recursos da CIDE para Estados e Municípios e outro que impedia que esses recursos fossem contingenciados.
Posteriormente, já em 2003, alterações na CIDE-Combustíveis foram utilizadas como “moeda de troca” para a aprovação da mini-reforma tributária, objeto da Emenda Constitucional nº 42, focada na prorrogação da CPMF, que determinou que 25% da arrecadação da referida contribuição fosse transferida aos Estados e ao Distrito Federal, matéria que já havia sido objeto de veto à Lei 10.636/2002. Deste montante, 25% seriam repassados aos seus municípios. Esses repasses foram, posteriormente, regulamentados pela Lei nº 10.866, de 4 de maio de 2004. Em seguida, o percentual a ser repassado para os Estados foi aumentado para 29% com a promulgação da Emenda Constitucional nº 44/2004, de 30 de junho de 2004.
A criação da CIDE-combustíveis é um exemplo bastante característico do processo mais recente de vinculação de tributos de grande potencial arrecadatório, facilitado, em certa medida, pela aceitação política da destinação que lhes é estabelecida. De fato, a base tributária relacionada à importação e comercialização de combustíveis em geral, restrita ao ICMS por força das disposições da Carta de 1988, mostrou-se altamente produtiva do ponto de vista arrecadatório, tanto pela facilidade de fiscalização, dada a concentração do refino e distribuição, como pela relativa inelasticidade do consumo. A utilização de um instrumento tributário especial, como a contribuição de intervenção no domínio econômico, condicionada a uma validação de finalidade e ao cumprimento de princípios constitucionais, não foi, por si só, justificativa aceitável para extensão dessa base à União. A definição das vinculações a áreas de interesse partilhadas pelo Congresso Nacional, no entanto, facilitou esta concessão.
182
No total foram cinco artigos completos vetados, além de dispositivos específicos dos demais. 183
Esse veto, em particular, retira inteiramente o aspecto de “princípio-benefício” que em geral está associado aos impostos vinculados a investimentos em infra-estrutura. Vide Capítulo 2.
Ademais, ainda que a regulamentação de critérios e diretrizes de aplicação dos recursos tivesse ficado ao encargo do Congresso Nacional, por disposição da lei de criação da CIDE, o Poder Executivo, utilizando o poder de veto presidencial, logrou manter um razoável grau de discrição nessas aplicações o que, como se verá a seguir, lhe permitiu flexibilizar a gestão dos recursos orçamentários por parte da União, em razão, principalmente, da desvinculação de seus recursos, por força da DRU, do desvio da finalidade legal em sua aplicação e da “liberação” dos recursos que originalmente financiavam os gastos para outras finalidades. Ao longo do processo, no entanto, reações políticas forçaram uma maior concessão do controle de recursos da CIDE por parte da União, refletida na partilha de recursos com Estados e Municípios, efetivada por alterações constitucionais posteriores.
6.3 - Arrecadação e Execução Orçamentária da CIDE-Combustíveis
6.3.1 – Arrecadação e Desvinculação
O potencial de arrecadação dessa contribuição mostrou-se atrativo desde sua instituição, como mostra a tabela 6.1, abaixo. Note-se a relativa estabilidade de arrecadação desde 2002. A partir de 2003, por força, da DRU, 20% dos recursos arrecadados com a CIDE-Combustíveis passam a ser desvinculados para livre alocação184, o que significa um valor anual entre 1,5 e 1,6 bilhão de reais anuais no período. Note-se, ainda, que a CIDE, além da função arrecadatória, possui a função de regular o preço do petróleo importado. Em função da prerrogativa legal de alteração de alíquotas específicas, o Poder Executivo ganha grande poder de flexibilidade para controlar os dois objetivos, o que pode explicar, em parte, a relativa estabilidade de arrecadação, mesmo em face da recente disparada dos preços internacionais de petróleo.
184
Tabela 6.1 – Arrecadação CIDE-COMBUSTÍVEIS R$ bilhão
ANO Valores Nominais
2002 7,25 2003 7,50 2004 7,67 2005 7,68 2006 7,82 2007 7,94 Fonte: Receita Federal do Brasil
6.3.2 – Execução Orçamentária da CIDE
Os recursos arrecadados com a CIDE-Combustíveis são alocados nas Leis Orçamentárias Anuais. A execução orçamentária, ligada à liquidação, e a execução financeira, ligada aos pagamentos efetivos dessa fonte (Fonte 11), vêm apresentando sistematicamente valores inferiores aos autorizados, conforme a tabela 6.2 abaixo:
Tabela 6.2 – Execução CIDE-Combustíveis (Fonte 11) R$ milhão
LOA (Final) Empenhado % Empenhado Liquidado % Liquidado Pago % Pago
(A) (B) (B/A)*100 (C) (C/A)*100 (D) (D/A)*100
2002 7.241,00 7.250,00 7.478,72 5.642,84 75,45 5.642,84 75,45 3.356,44 44,88 - 2003 7.496,00 10.775,50 10.308,99 3.982,70 38,63 3.981,70 38,62 3.030,92 29,40 1.065,80 2004 7.669,00 5.601,22 6.636,69 2.598,86 39,16 2.598,86 39,16 1.785,71 26,91 1.125,87 2005 7.680,00 6.663,67 9.950,98 7.773,44 78,12 7.773,44 78,12 3.855,89 38,75 693,30 2006 7.817,00 6.183,44 8.376,32 7.041,66 84,07 7.041,66 84,07 3.529,59 42,14 3.070,87 2007 7.938,00 6.607,14 13.830,74 12.327,90 89,13 12.327,90 89,13 5.483,16 39,64 3.026,97 TOTAL 45.841,00 43.080,97 56.582,44 39.367,41 69,58 39.366,40 69,57 21.041,71 37,19 8.982,81 ANO Arrecadação Fonte: SRF LOA (Inicial) RP Pago (Valores Nominais)
Fonte: Receita Federal do Brasil; SIAFI.
Na tabela acima, a diferença entre os valores iniciais autorizados na aprovação das respectivas leis orçamentárias anuais e os valores autorizados ao final do exercício refere-se à abertura de créditos adicionais decorrentes de superávits financeiros da CIDE-Combustíveis apurados em exercícios anteriores. As diferenças entre os valores liquidados e os valores pagos foram inscritas em Restos a Pagar, que, ao longo dos exercícios subseqüentes, foram pagos ou cancelados. O pagamento dos Restos a Pagar
consta da última coluna da tabela. Note-se, também, que os valores efetivamente arrecadados foram, em todos os anos, superiores aos valores pagos, gerando sucessivos superávits primários (que é apurado pelo conceito de caixa) para o Governo Federal com recursos da CIDE-Combustíveis.
A evidência da execução orçamentária da CIDE-Combustíveis demonstra que, além da desvinculação de recursos proporcionada pela DRU, que gera recursos livres para realocação por parte da União, um expediente sistematicamente utilizado no esforço para atingir as metas de superávit primário é a não efetivação integral dos pagamentos autorizados no exercício. Essa diferença, lançada em Restos a Pagar, pode ser paga ou cancelada no exercício seguinte, sem afetar o superávit primário do exercício, que é contabilizado no conceito de caixa.
Percebe-se, ainda, que recursos da CIDE arrecadados em exercícios anteriores (fonte 311) foram sistematicamente utilizados para abertura de crédito nos anos