CAUSAS, CONSEQUÊNCIAS E ÁREAS DE RISCO DA CORRUPÇÃO

recebe, para si, para o Estado ou para terceiros, mediante indução em erro ou

aproveitamento de erro da vítima, vantagem patrimonial que lhe não seja devida, ou seja

superior à devida. O crime de concussão está previsto no artigo 379º do Código Penal, que

refere que “o funcionário que, no exercício das suas funções ou de poderes de facto delas

decorrentes, por si ou por interposta pessoa com o seu consentimento ou ratificação,

receber, para si, para o Estado ou para terceiro, mediante indução em erro ou

aproveitamento de erro da vítima, vantagem patrimonial que lhe não seja devida, ou seja

superior à devida, nomeadamente contribuição, taxa, emolumento, multa ou coima, é

punido”.

Participação económica em negócio - é quando o funcionário, no exercício das suas

funções, atua contrariamente ao zelo do interesse público que lhe está confiado, abusando

dos poderes que lhe são conferidos com a finalidade de lucrar para si ou para terceiros. De

acordo com o GRIEC (2007) e com Leitão, Maia, & Coelho (n.d.), a participação

económica em negócio é o comportamento do funcionário do Estado que, com intenção de

obter, para si ou para terceiro, uma participação económica ilícita, lesa um negócio,

quando no todo ou em parte, lhe cumpre, em razão das suas funções, administrar,

fiscalizar, defender ou realizar. Este crime também está previsto no Código Penal,

nomeadamente no artigo 377º, citando que “o funcionário que, com intenção de obter,

para si ou para terceiro, participação económica ilícita, lesar em negócio jurídico os

interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhe cumpre, em razão da sua função,

administrar, fiscalizar, defender ou realizar, é punido”.

É indispensável mencionar que, para além dos crimes acima descritos, o Código

penal prevê, no Capitulo IV - Dos crimes cometidos no exercício de funções públicas,

todos os crimes de corrupção, bem como um conjunto de crimes conexos, igualmente,

lesivos ao bom funcionamento das instituições. Todos estes crimes têm em comum a

obtenção de uma vantagem ilícita.

1.3. CAUSAS, CONSEQUÊNCIAS E ÁREAS DE RISCO DA CORRUPÇÃO

É de extrema importância conhecer os fatores que determinam a corrupção, de modo a

auxiliar o desenvolvimento de políticas de combate à corrupção. Contudo, os modelos

existentes, ainda, não chegaram a uma conclusão sobre quais são as determinantes mais

importantes da corrupção, pois não existe uma estrutura teórica consensual.

16

Em consequência do facto da corrupção se constituir como um fenómeno

multidimensional, um comportamento desviante de um conjunto de valores pautados, tanto

pelas normas legais, como normas socioculturais e expetativas (Sousa, 2012), importa

assinalar as várias áreas que facilitam a ocorrência, difusão e frequência da corrupção.

Sousa (2012) enumerou cinco grandes áreas de risco que têm suscitado maior atenção por

parte dos analistas e da opinião pública:

 Negócios do Estado - A natureza da corrupção associada ao setor empresarial do

Estado alterou-se com os processos de privatização. O problema da corrupção não

está na dimensão do setor público em si, mas na intervenção excessiva e

desordenada do Estado na economia. Neste sentido, os processos de privatização e

(des)regulação não estão isentos de corrupção. Qualquer área que tenha sofrido

modificações profundas no funcionamento, é suscetível de riscos de corrupção.

Desta forma, as grandes contratações públicas e os novos modelos de gestão são

preocupantes. Da mesma forma, os atores envolvidos nos processos de avaliação e

de negócio da venda de bens do Estado adquirem margens de lucro ilícitas

avultadas. Também, as grandes compras do Estado como, por exemplo, a compra

de equipamento militar e a eventual negociação de contrapartidas, implicam quase

sempre o pagamento de comissões. Estes atos acontecem através das mais variadas

formas: desde o lobbying à promessa futura de emprego no setor, passando pelo

pagamento de “comissões”, por vezes, dedutíveis nos impostos e por donativos

políticos a partidos e candidatos.

A falta de clarificação do bem público e dos custos e proveitos subjacentes a

determinadas decisões políticas como, por exemplo, adoção de um novo

regulamento, a compra de um determinado equipamento, a aprovação de um

investimento, a desafetação de terrenos protegidos para outros fins, a atribuição de

uma licença, subsídio, concessão ou crédito à exportação, etc., são fonte de

corrupção. A falta de proteção do interesse público é substanciada em várias

práticas administrativas: tolera-se muito facilmente o recurso a expedientes

administrativos impróprios, opacos ou a má gestão para atingir determinados

objetivos políticos.

 Recrutamento – A ineficiência e morosidade burocrática, que muitas vezes deriva

de práticas de recrutamento e promoção sem mérito, orientadas por interesses

familiares ou partidários, não só põem a AP à mercê de todo o tipo de

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comportamentos abrasivos do interesse público, como desprestigiam a noção de

“missão de serviço público”. Muitas vezes, os elementos são escolhidos não pelas

suas qualidades ou méritos profissionais, mas pelo seu espírito mercenário e de

obediência ao partido.

 Ausência de controlos – A inexistência de controlos eficazes é outro fator que

favorece a corrupção na nossa administração. O controlo exercido pelo TC e

demais inspeções do Estado respeita apenas ao processo das decisões e não ao

conteúdo das mesmas. Na grande parte dos casos, cingem-se à verificação do

cumprimento dos procedimentos formais de um ato administrativo, não havendo a

mesma preocupação quanto aos resultados e mérito da decisão política que está na

base desse mesmo ato. A fiscalização do Estado centra-se na regularidade e

legalidade do processo.

Para que o cidadão possa recompensar ou punir um governo ou executivo, necessita

de informação credível sobre o mérito do conteúdo das decisões.

 Poder local - Nas autarquias, são as áreas de urbanismo e licenciamentos que mais

oportunidades criam para a corrupção, pois são as que constituem uma importante

fonte de captação de receitas. O poder local reúne todos os ingredientes necessários

à corrupção: áreas de negócios com margens de lucro avultadas (urbanismo, obras

públicas, fornecimentos, manutenção de equipamentos, etc.); monopólios de

decisão e discricionariedade interpretativa das normas a aplicar; longevidade do

mesmo autarca ou partido no poder; falta de transparência e escrutínio público dos

processos de decisão e dos negócios da autarquia, assim como uma fraca

fiscalização dos mesmos por parte das assembleias municipais. A corrupção

verificada no âmbito do poder local assume, sobretudo, o carácter de

favorecimentos indevidos a terceiros.

 Financiamento das campanhas eleitorais e dos partidos políticos - o

financiamento das campanhas eleitorais e dos partidos políticos é uma das áreas de

risco mais sensíveis dos últimos tempos e aquela que tem estado no centro dos

grandes escândalos de corrupção. O financiamento ilícito garante um acesso

privilegiado a decisões políticas.

A problemática do financiamento político ilícito evolui em torno de um paradoxo: à

medida que as fontes tradicionais de financiamento dos partidos e candidaturas

foram diminuindo, os custos eleitorais continuaram a subir vertiginosamente. Este

problema surge devido aos custos excessivos provocados pelo aumento e

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diversificação dos meios de campanha utilizados. A contratação de agências de

marketing político, o recurso frequente a sondagens, a conceção de websites de

campanha complexos e de grande capacidade e da intensificação das ações de

campanha com componentes lúdicas, orientadas para as grandes audiências e a

título gratuito ou subsidiado, são alguns fatores causadores do aumento do

financiamento das campanhas eleitorais e dos partidos políticos.

Para além destas cinco áreas, Sousa (2012) cita como áreas preocupantes, o financiamento

do desporto de alta competição e a relação promíscua entre autarcas, a relação entre o

serviço nacional de saúde e as farmacêuticas, as parcerias público-privadas na área da

saúde ao nível local, os processos de licenciamento e certificação dos aterros sanitários, a

instalação de mecanismos de evasão fiscal, atividade offshore da banca, licenciamento de

escolas de condução, créditos à exportação.

Numa análise aos PGRCIC dos municípios portugueses verifica-se que as áreas

consideradas mais suscitáveis de gerar riscos pelos municípios são: contratação pública,

urbanismo e edificação, recursos humanos, gestão financeira e concessão de benefícios

públicos. Após análise às respostas do questionário do CPC concluiu-se que as áreas da

contratação pública e da concessão de benefícios públicos apresentavam riscos elevados de

corrupção, os quais deveriam ser, imediatamente, combatidos (Serra, Cunha, & Costa,

2011). A ANMP (2009), também, considera que as áreas como mais suscetibilidade de

geração de riscos são: contratação pública, concessão de benefícios públicos, urbanismo e

edificação, recursos humanos e gestão financeira. No entanto, salienta-se, que a

possibilidade de ocorrência de riscos de corrupção é transversal a todas as áreas.

Por conseguinte, há uma ampla variedade de causas que foram especificadas, de forma a

explicar a corrupção, como exemplo, podemos referir: o uso de linguagem excessivamente

técnica nos documentos e a existência de práticas de conhecimento meramente interno,

conduzem muitas vezes, à falta de transparência. A prestação de informações credíveis,

compreensíveis, de fácil acesso e que chegam em tempo oportuno é fundamental para o

bom funcionamento do sistema público. Como todos sabemos, a transparência ajuda a

melhorar a governação e a reduzir a corrupção, promovendo um melhor desenvolvimento e

crescimento económico (Kaufmann, 2005). Outra causa apontada para a corrupção é a

existência de poderes discricionários. Como tal, estes devem ser delimitados, de forma a

evitar a sua extrapolação e o abuso de poder. Aliás, segundo Jain (2001), quanto maiores

forem os poderes discricionários, maiores as possibilidades de abuso. Também os

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rendimentos são apontados como uma causa da corrupção. Em muitos países os baixos

salários no setor público são o incentivo para a prática de corrupção.

Apesar dos resultados dos estudos empíricos encetados sobre as causas e consequências da

corrupção não serem unânimes, vários autores chegaram à conclusão que as determinantes

económicas são aquelas que assumem um papel primordial na explicação dos níveis de

corrupção, identificando como determinantes económicas mais utilizadas: (i) o produto

interno bruto (PIB), (ii) as despesas e receitas públicas, (iii) a inflação, (iv) a abertura ao

comércio internacional.

 O produto interno bruto é utilizado como proxy do rendimento e visa captar o nível

de desenvolvimento económico. Fréchette (2006) e Braun & Tella (2004)

concluíram que o PIB tem um impacto positivo no nível de corrupção. Porém,

outros autores como Lederman, Loayza, & Soares (2001) e Paldam (1999)

defendem que o aumento do rendimento leva a uma diminuição da corrupção.

 A dimensão do setor público também é importante para o estudo da corrupção e

pode ser medida pelas receitas e despesas públicas. A dimensão do setor público

causa efeitos ambíguos na corrupção, pois são vários os autores que concluem que

o aumento das receitas e das despesas contribuem para o aumento da corrupção

(Lederman, Loayza, & Soares, 2001) (Fisman & Gatti, 2000).

 A inflação é um determinante económico que retrata a instabilidade económica e

assim contribuir para a corrupção (Braun & Tella, 2004; Paldam, 1999).

 A liberdade económica, também, é um indicador da corrupção, pois limita a

transparência de um país (Castro, 2008).

 Também a abertura do comércio internacional contribui para a corrupção. Contudo,

quanto maior for a abertura do comércio internacional, menor será o nível de

corrupção (Fréchette, 2006; Fisman & Gatti, 2000).

Como indicado por Tanzi (1998), os fatores que contribuem para a corrupção podem ser

divididos em elementos diretos e indiretos, estando os fatores diretos inter-relacionados

com as atividades levadas a cabo pelo Estado, especialmente nas de monopólio e de poder

discricionário. O autor na sua análise subdividiu fatores diretos em regulamentos e

autorizações, tributação, despesa pública, a prestação de bens e serviços a preços abaixo do

mercado, outras decisões discricionárias e financiamento dos partidos.

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A dimensão burocrática das regulamentações e autorizações impede a efetividade e a

eficácia do trabalho administrativo. A existência de certas regulamentações e autorizações

acaba por permitir uma espécie de abuso de poder ao funcionário que as tem que fiscalizar

ou autorizar. Os funcionários podem simplesmente recusar uma autorização ou fazer

esperar por uma decisão durante meses, usando o seu poder público para extrair subornos a

quem necessita das autorizações/decisões (Tanzi, 1998). O poder monopolista artificial

resultante de funcionários públicos estimula e incentiva esses funcionários a usar o seu

poder associado ao pior, o que significa que eles têm uma mente aberta a respeito de

aceitar os subornos (Dimant, 2013). Outra causa de suborno é a demora na resolução do

processo burocrático, que incentiva os privados a pagarem subornos aos funcionários

públicos, como forma de acelerar os processos (Tanzi, 1998).

No que concerne ao fator direto, neste caso relacionado com a tributação, são vários os

riscos de corrupção que se podem encontrar neste fator, como a evasão fiscal, o conluio

entre agentes fiscais e contribuintes e a corrupção cometida pelos agentes fiscais. De

acordo com Bridi (2010), a forma mais comum de corrupção na tributação é a evasão

fiscal.

Os impostos criados com base em leis claras e que não necessitam de contatos entre os

contribuintes e inspetores fiscais são menos propensos a atos de corrupção (Tanzi, 1998).

Existe uma variedade de fatores que contribuem para a corrupção na Administração Fiscal

(AF). As leis são difíceis de entender e podem ser interpretadas de forma diferente. Desta

forma, os contribuintes podem evadir impostos com uma baixa probabilidade de deteção e

punição. Esta é uma forma que os contribuintes encontram para corromper a AF, opinião

partilhada por Bridi (2010) e Tanzi (1998). Porém, também os funcionários das AF surgem

nas redes da corrupção, os baixos salários, as diferenças salariais, a não penalização dos

administradores tributários corruptos, a falta de transparência e monitoramento dos fiscais

e auditores, bem como o abuso dos altos poderes discricionários dos funcionários da AF

para benefícios próprios, são situações que aumentam a probabilidade de aceitação de

suborno (Tanzi, 1998). Como refere Dimant (2013), o poder discricionário dos

funcionários e a ocorrência de baixos salários são fatores que motivam a corrupção.

A estrutura tributária irracional, o monopólio e o poder discricionário nas mãos de

funcionários públicos, assim como o baixo grau de responsabilização, de transparência na

administração e a interferência de liderança política são as principais causas da corrupção

na Administração Tributária (AT). A falta de severidade na punição de comportamentos

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corruptos, serviço públicos de má qualidade e uma maior politização do Governo também

incentivam à corrupção (Purohit, 2007).

Também a despesa pública pode ser afetada pela corrupção, são exemplo deste fator os

investimentos. Os projetos de investimento público são alvo de corrupção, porque os

gastos do investimento podem ser facilmente inflacionados. Outro motivo que corrunpe os

projetos de investimento é facto de eles serem criados objetivamente para beneficiar certas

empresas. Como concluiu Tanzi (1998), o poder que alguns funcionários públicos de alto

nível têm sobre as decisões em matéria de projetos de investimento público, torna o gasto

muito distorcido, quer em tamanho quer em composição, sendo por vezes, realizados

especificamente para oferecer oportunidades a alguns indivíduos ou grupos políticos para

obter "comissões", colocando em causa a análise custo-benefício.

As despesas com aquisição de bens e serviços é outra área afetada pela corrupção, pois

também, aqui, o critério utilizado pelos funcionários públicos, pode prejudicar o Estado.

Em todas as áreas da despesa pública, a falta de transparência e de controlos institucionais

eficazes são fatores que levam à corrupção (Tanzi, 1998).

A prestação de bens e serviços a preços abaixo do mercado é um sistema social sofisticado

que contribui, não só para o bem-estar da sociedade, mas também causa alguns efeitos

adversos. São várias as áreas propensas à corrupção na prestação de bens e serviços. São

exemplo o juro do crédito, a água, a eletricidade, a habitação pública, o acesso a

instalações de educação e saúde, o acesso ao domínio público.

As pensões de invalidez, também, têm sido um terreno fértil para a corrupção (Tanzi,

1998). Pois aqueles que, injustificadamente solicitam estes serviços, estão dispostos a

subornar aqueles que estão no comando da aprovação: os funcionários públicos (Dimant,

2013). Todos aqueles que querem estes serviços estão dispostos a pagar um suborno para

obter acesso aos mesmos.

A AP, no exercício de suas funções, dispõe de poderes que visam garantir a superioridade

do interesse público sobre o particular, o denominado poder discricionário. É objetivo do

poder discricionário dar liberdade de ação administrativa, ou seja, a lei concede ao

funcionário público liberdade de escolha segundo os critérios de conveniência e

oportunidade, sempre dirigido à obtenção de um fim de interesse público e não privado. É

no poder discricionário que a corrupção pode ocorrer, pois os funcionários públicos

encontram-se em posições com poder para tomar decisões importantes.

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Tanzi (1998) descreveu várias decisões discricionárias suscetíveis de corrupção, estão

entre elas as decisões sobre os Planos Diretórios Municipais (PDM). É do conhecimento

público que os responsáveis pela matéria de ordenamento do território fazem alterações ao

PDM para favorecer entidades privadas, nomeadamente quando estamos perante situações

de zonas interditas a construção ou zonas de baixo valor de mercado. Outras áreas são a

utilização/exploração por privados de propriedades do Estado, nomeadamente para extrair

recursos naturais, cortar árvores, entre outras atividades e as decisões que estabeleçam

poder de monopólio para particulares, em exportação ou importação de vários materiais.

Como último fator temos o financiamnto de partidos. É do conhecimento de todos que o

sistema político estimula a corrupção. Todos os partidos políticos que pretendem ganhar as

eleições precisam de fontes financeiras. As campanhas eleitorais são caras e é dificil obter

os recursos financeiros necessários somente de fontes legais, que são muito limitadas. A

corrupção política é entendida como o “mau uso e abuso de poder, de origem pública ou

privada, para fins partidários ou pessoais, através da violação de normas de direito”

(Zovatto, 2003).

A corrupção política pode manifestar-se de diversas formas que vão desde a compra de

votos e do uso de fundos ilegais, até à venda de nomeações e abuso de recursos do Estado.

Tanzi (1998) anuncia, também, como fatores indiretos da corrupção os níveis de salários

do setor público, o sistema de sansões, os controlos institucionais, a transparência das

regras, leis e processos, bem como a liderança dos dirigentes políticos.

 Níveis de salários do setor público - ao longo dos anos, muitos observadores,

especularam que os salários pagos aos funcionários públicos são importantes para

determinar o grau de corrupção. Quanto maior o nível de salário, menor é a

corrupção.

 Sistemas de sanções - a estrutura de pena existente num país é um fator importante

para determinar a extensão da corrupção no país. Penas mais altas podem reduzir o

número de atos de corrupção, porém, também, podem levar a pedidos de subornos

mais elevados sobre os atos de corrupção que ocorrem. Além disso, os juízes que

possam impor as sanções podem ser acessíveis a corrupção;

 Controlos institucionais - supervisores honestos e eficazes, capazes de monitorar

as atividades dos seus subordinados, escritórios de auditoria independentes e com

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pessoal integro e regras claras sobre o comportamento ético devem ser capazes de

desencorajar atividades corruptas;

 A transparência das regras, leis e processos - a falta de transparência nas regras,

leis e processos, de muitos países, cria um terreno fértil para a corrupção. As regras

são muitas vezes confusas, não disponíveis ao público, e, por vezes, alteradas sem

serem devidamente publicitadas. As leis ou regulamentos são escritos de uma

maneira que só os advogados/juízes podem entender, dando azo a diferentes

interpretações. Processos ou procedimentos, como alguns concursos públicos, são

muitas vezes opacos, de modo a que seja difícil compreender o processo que foi

seguido antes da decisão alcançada.

 Lideranças – quando os líderes políticos não dão o exemplo, ou porque se

envolvem em atos de corrupção ou porque toleram tais atos por parte de amigos ou

colegas políticos, não se pode esperar que os trabalhadores se comportem de

maneira diferente. O mesmo argumento se aplica aos líderes das instituições

públicas. Não se pode esperar que estas instituições sejam livres de corrupção,

quando os seus líderes não são um exemplo de honestidade.

Como se pode constatar, apesar de Tanzi (1998) ter descrito todos estes fatores há cerca de

dezoito anos, continuam a ser os mais indicados pelos autores e investigadores até aos dias

de hoje, sendo notório que os fatores económicos são os que mais promovem a corrupção

(Altbach, 2004).

Tal como foi referido, a corrupção conduz a um conjunto alargado de efeitos que afetam

No documento A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DE GESTÃO DE RISCO DE CORRUPÇÃO E INFRAÇÕES CONEXAS NAS FREGUESIAS: ESTUDO DO MUNICÍPIO DE BARCELOS (páginas 28-37)