CAPÍTULO 2 - OPERAÇÕES URBANAS
2.2. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS
2.2.7. Certificados de Potencial Adicional de Construção
VII - natureza dos incentivos a serem concedidos aos proprietários, usuários permanentes e investidores privados, uma vez atendido o disposto no inciso III do § 2º do art. 32 desta Lei.
Portanto, tal previsão é obrigatória, uma vez que consta no rol dos requisitos mínimos necessários para o plano da operação consorciada.
O solo criado adentrou o ordenamento jurídico brasileiro através da criação dos institutos de política urbana chamados “outorga onerosa do direito de construir”82 e
“transferência do direito de construir”83.
Assim, a negociação do solo criado será a principal maneira pela qual a operação urbana consorciada irá ser implementada. No entanto, uma particularidade que se encontra no instituto da outorga onerosa aplicada às operações urbanas consorciadas reside no fato de que o adicional construtivo não pode se vincular a um ou outro lote, mas constitui um título mobiliário.84 Nesse caso, o interessado em adquirir esse benefício poderá comprá-lo na forma de título, derivado de securitização do estoque de solo criável.85
Assim, unem-se os dois institutos: do lado da outorga onerosa, o interessado poderá construir além dos limites estabelecidos no plano diretor, limitando-se ao limite estabelecido pelo plano da operação; do lado da transferência do direito de construir, o interessado adquirirá o certificado e poderá construir no lugar que lhe aprouver, desde que, dentro do perímetro da operação urbana. Essa união é formalizada pelo certificado de potencial adicional de construção, cujas características veremos mais adiante.
2.2.7.2. Conceito e finalidade
82 O Estatuto da Cidade define em seu art. 28 o que vem a ser a outorga onerosa:
Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
§ 1º Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável e a área do terreno.
§ 2º O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana.
§ 3º O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área.
83 No art. 35 do Estatuto da Cidade está a definição da transferência do direito de construir:
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural;
III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.
§ 1º A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.
§ 2º A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação da transferência do direito de construir.
84 OLBERTZ, Karlin. Operação urbana consorciada. 2011. p. 82.
85 Para uma explicação bem didática do que vem a ser este título derivado de securitização ver MACEDO, Marina Michel de. Operação urbana consorciada: uma alternativa para a urbanificação das cidades. 2007. p. 160-164.
Umas das mais importantes inovações do Estatuto da Cidade foi a permissão ao município de alienar CEPACs com a finalidade específica de financiar as obras necessárias à implementação da operação urbana consorciada.
Esta criação foi importante, pois constatou-se ser inviável a criação de novos tributos ou a majoração dos existentes para a realização de obras urbanificadoras. Aliado a este problema, existia o fato de que os mais beneficiados pelas intervenções públicas urbanificadoras constituíam uma pequena parcela dos particulares residentes na área da intervenção, embora essas intervenções fossem financiadas por toda a coletividade. Diante deste cenário, era necessária a criação de novas formas de obtenção de recursos públicos para o financiamento de obras públicas, fornecendo, assim, alternativas ao endividamento dos entes municipais.86
Para contornar esta situação, o CEPAC se tornou uma alternativa viável para a realização de obras urbanificadoras na cidade. Diz a legislação que a emissão destes títulos deverá ser prevista em lei, sendo livremente negociados por meio de leilão e/ou utilizados como pagamento das obras necessárias à própria operação. Dessa forma, Marina Macedo elenca três características marcantes verificadas nos CEPACs: a) cartularização; b) negociabilidade; c) possibilidade de alienação.87
A cartularização refere-se ao mecanismo que corporificar um direito em um documento cartular, denominado como título. A sua negociabilidade está adstrita à cartularização, pois confere autenticidade e garante a possibilidade de transferência de direitos.
Por fim, a possibilidade de alienação em leilão permite configurar o CEPAC como valor mobiliário, uma vez que a sua alienação pública admite a definição do seu preço pelo mercado.88
Este mecanismo torna-se muito atrativo, pois a Administração Pública consegue recursos antes mesmo de haver qualquer valorização. O particular que adquirir o título mobiliário estará assumindo os riscos inerentes à operação, isto porque os valores desembolsados pelos particulares podem não corresponder à efetiva valorização da área. Assim, o particular poderá utilizar os certificados para a construção de empreendimentos ou poderá vislumbrar o lucro com a revenda dos títulos em decorrência da posterior valorização da área.89
86 MACEDO, Marina Michel de. Operação urbana consorciada: uma alternativa para a urbanificação das cidades. 2007. p. 165-166.
87 Ibidem, p. 166.
88 Idem, ibidem.
89 Ibidem. p. 166-167.
Ressaltamos, ainda, que a instituição de uma operação urbana consorciada não precisa ser necessariamente autofinanciável. O município poderá emitir CEPACs para recuperar parte dos valores investidos nas obras urbanificadoras, mas também poderá financiar com recursos próprios determinadas obras da operação. Assim, o valor arrecadado pelos CEPACs não precisa ser usado necessariamente para cobrir todos os gastos feitos pelo município. O ente municipal poderá utilizar recursos próprios para a construção, por exemplo, de habitações populares para as populações afetadas pela operação.
2.2.7.3. Utilização dos CEPACs
Diz o art. 34, § 2º, do Estatuto da Cidade:
§ 2º Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial adicional será utilizado no pagamento da área de construção que supere os padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada.
Nota-se que o legislador inseriu a expressão “apresentado pedido de licença para construir”; dessa forma, é de se concluir que o CEPAC não detém aplicação automática na área objeto da construção.
Assim, o detentor do certificado deverá apresentar seu projeto de construção, e, depois de apresentado, o município irá apreciar a conformidade do projeto de construção de acordo com os limites máximos fixados pela lei que aprovar a operação urbana consorciada.
Aprovado o pedido de construção, o CEPAC será utilizado como pagamento pela área que será construída além dos limites estabelecidos pelo plano diretor.
É importante ressaltar que o titular do CEPAC poderá exercer esse direito quando julgar conveniente e poderá, inclusive, negociá-lo com terceiros (como afirmado acima, de forma especulativa), entretanto, o seu exercício efetivo fica condicionado à futura apresentação do pedido de licença para construir, como informado.90
2.2.8. Licenças e autorizações expedidas pelo Município em desacordo com o plano da